No âmbito da atual Política Comum das Pescas (PCP) da União Europeia, 2020 tinha sido estabelecido como o ano para alcançar uma grande mudança na gestão de pescas: taxas de exploração sustentáveis para todas as unidades populacionais. Apesar de alguns progressos, a UE não atingiu este objetivo.
A história da implementação da política começa em 2013, quando, após décadas de sobrepesca e políticas de pesca ineficazes, o Parlamento Europeu e os governos dos então 28 estados membros da União Europeia chegaram a acordo sobre reformas ambiciosas à anterior PCP.1 Estas incluíam a definição de limites de captura sustentáveis com o objetivo de recuperar unidades populacionais, manter ecossistemas saudáveis e salvaguardar uma pesca estável e lucrativa para a frota da UE. Em 2014, a PCP reformada entrou em vigor, com foco em alinhar a pressão por pescas com os pareceres científicos. A política exigia que os ministros das pescas garantissem taxas de exploração sustentáveis “até 2015 sempre que possível e, numa base progressiva e incremental, o mais tardar até 2020 para todas as unidades populacionais”.
Agora, ultrapassado o prazo de 2020, é evidente que as reformas trouxeram progressos. Mas os dados também demonstram que os decisores políticos ainda estão a definir muitos limites de captura acima dos níveis recomendados pelos cientistas, com a tomada de decisões a ser afetada por uma abordagem a curto prazo e por uma ambição inferior ao que a política exige.
Em 2008, a The Pew Charitable Trusts começou a trabalhar com 192 organizações na coligação OCEAN2012 para assegurar que a PCP reformada definiria objetivos alcançáveis, ambiciosos e com base na ciência. Nos anos que se seguiram à entrada em vigor das reformas, a Pew e vários outros grupos começaram a responsabilizar os decisores pelos esforços para acabar com a sobrepesca nas águas do noroeste da Europa e permitir a recuperação das unidades populacionais para níveis saudáveis e produtivos.
Este relatório apresenta oito lições principais aprendidas com este trabalho de acompanhamento à implementação da política de pescas da UE, sendo cada lição acrescida por uma visão mais profunda de cada tópico específico. As experiências na implementação da política da UE demonstram que:
Para concretizar as ambições definidas pelos legisladores em 2013, os decisores políticos da UE têm de dar os passos finais para implementar a PCP em toda a sua extensão. A saúde dos ecossistemas marinhos, das pescas europeias e das comunidades que dependem destes exigem abordagens de gestão sustentável baseada em ecossistemas estabelecidas na política, sem exceções e subterfúgios. As conclusões desta revisão do progresso podem ajudar a guiar os decisores e interessados nos esforços que faltam para implementar totalmente a PCP, e na definição das futuras prioridades para as pescas europeias.
A PCP reformada aprovada pelos decisores políticos europeus em 2013 entrou em vigor no ano seguinte e estabeleceu regras atualizadas para conservação das unidades populacionais de peixes e gestão das frotas de pesca europeias. O regulamento base da PCP,2 acordado pelo Conselho da União Europeia e o Parlamento Europeu, articula uma gama de objetivos no seu Artigo 2 e articula princípios de boa governança no Artigo 3.
No geral, o Artigo 2 estabelece o objetivo geral para assegurar que as atividades de pesca são:
A PCP define objetivos e princípios nos Artigos 2 e 3 que podem ser agrupados em cinco temas:
A abordagem precaucionária é um conceito globalmente reconhecido em gestão ambiental que exige determinadas ações quando os dados são limitados. O Artigo 6.2 do Acordo das Nações Unidas sobre as Populações de Peixes define esta como uma abordagem onde “a ausência de informações científicas adequadas não deve ser utilizada como uma razão para adiar ou não tomar medidas de gestão e de conservação”.4
O RMS refere-se à maior captura média que pode, teoricamente, ser obtida de uma unidade populacional sem ter impacto no tamanho da população a longo prazo.5 Gerir as unidades populacionais em relação aos parâmetros de referência de RMS é um componente essencial da PCP.
Após um longo processo legislativo até 2013, os decisores políticos da UE acordaram objetivos ambiciosos e medidas políticas práticas, essencialmente que todas as unidades populacionais seriam pescadas em níveis sustentáveis até 2020. Desde que a nova política entrou em vigor há sete anos, a UE fez progressos significativos em algumas áreas, mas muito continua ainda por fazer, particularmente na definição de todos os limites de captura a níveis não superiores aos recomendados pelos melhores pareceres científicos disponíveis.
Diversos fatores influenciaram o processo político ao longo dos anos; alguns processuais, alguns práticos e alguns mais uma questão de vontade política. Estas oito lições aprendidas retratam a amplitude dos problemas. Nas secções que se seguem, cada um é detalhado juntamente com um estudo de caso ou uma visão mais profunda dos detalhes.
Ações tomadas com base na ciência para salvaguardar a sustentabilidade das unidades populacionais e das pescas a longo prazo em águas europeias produziram múltiplos benefícios, tal como aconteceu aos gestores de pescas de todo o mundo nos anos recentes. Onde a sobrepesca foi controlada, as unidades populacionais recuperaram rapidamente. Por exemplo, as unidades populacionais de solha no Mar do Norte estavam em níveis saudáveis em 2020, após uma década de exploração mais cuidadosa.6 Uma melhor gestão levou a mais rendimentos e lucros recorde na indústria pesqueira a nível agregado.7 Tais tendências fornecem forte evidência para apoiar a melhoria contínua: As decisões certas em linha com os pareceres científicos levam a resultados positivos.
Embora tenham sido feitos progressos desde 2013, no cômputo geral estes têm sido demasiado lentos para atingir na totalidade os objetivos da PCP. As datas limite do Artigo 2 de 2015 e 2020 para atingir as taxas de exploração de RMS não foram respeitadas “para todas as unidades populacionais”, conforme exigido pela política reformada. (Ver Figura 1.) A incapacidade de cumprir com o prazo legal, apesar de melhorias tendenciais, destaca-se como uma grande falha na implementação da atual PCP, ecoando problemas com anteriores iterações8 e arriscando a credibilidade de futuros compromissos políticos.
A UE reduziu no geral a pressão da pesca desde que a política foi reformada em 2013.9 Embora muitos limites de captura continuem a ser definidos acima dos pareceres científicos, em média os limites têm vindo para níveis mais próximos dos recomendados pelos cientistas. A proporção de unidades populacionais avaliadas que são pescadas a pressões superiores à referência legal desceu de 52% em 2013 para 38% em 2018, de acordo com o relatório oficial de 2020 do Comité Científico, Técnico e Económico das Pescas (CCTEP).10 (Ver Figura 1.) O Comité apresenta aconselhamento técnico especializado à Comissão sobre questões de pesca.
Integração de objetivos específicos de biomassa e requisitos de pressão de pesca na PCP, com prazos específicos para este último, ajudou ao sucesso. Como resultado, em 2020, a Comissão, responsável pela proposta legislativa e supervisão da implementação, previa que nesse ano “mais de 99% dos desembarques no Báltico, Mar do Norte e Atlântico geridos exclusivamente pela UE serão provenientes de pescas geridas de forma sustentável”.11
Apesar deste sucesso, avaliar o progresso num subconjunto de unidades populacionais da UE utilizando toneladas métricas dá uma ideia incompleta. Tal abordagem não tem em consideração unidades populacionais com dados limitados (ou seja, onde não estão disponíveis dados de RMS) e exclui algumas unidades populacionais relevantes (como cavala e badejo) que são partilhadas com países vizinhos e não da UE, como a Islândia e a Noruega.
Significativamente, a PCP exige taxas de exploração sustentáveis para todas as unidades populacionais e não só para as que são pescadas em grandes volumes. Esta é uma distinção importante pois o tamanho da unidade populacional não indica necessariamente a sua importância em termos de biodiversidade. Assim, o valor de 99%, inflacionado por um pequeno número de unidades populacionais bem geridas e de elevado volume, esconde um maior número de unidades populacionais que podem ser menores em termos de volume, mas não menos importantes, que não estão a ser geridas de forma sustentável. Medir o progresso ao nível das unidades populacionais pinta um retrato menos positivo. (Ver Figura 1.)12
Apesar destas dúvidas, deve-se reconhecer que a melhoria da gestão resultou em impactos socioeconómicos positivos. Em 2019, a Comissão13 e o CCTEP confirmaram “lucros líquidos recorde... contínuos”14 agregados em toda a frota da UE. Custos operacionais mais baixos e a recuperação de algumas unidades populacionais parecem estar a impulsionar estas tendências, mas a Comissão também observa que “frotas concentradas em unidades populacionais sobre-exploradas tendem a registar um desempenho económico mais pobre”.15 Isto não é uma surpresa pois estas populações ainda não tiveram oportunidade para recuperar da sobrepesca.
As melhorias agregadas, no entanto, escondem duas tendências subjacentes: uma redução de postos de trabalho em todo o setor, onde o emprego em “equivalente a tempo inteiro (ETI) tem vindo a diminuir em média 1,2% por ano desde 2008, em parte devido à diminuição da capacidade da frota”;16 a variação da rentabilidade em diferentes segmentos da frota (p. ex., técnicas de pesca ou categorias de comprimento da embarcação de pesca), incluindo lucros menores na frota de menores dimensões.17
Depois de uma ambiciosa reforma da PCP em 2013, as instituições da UE abordaram a implementação com menor ambição. O ritmo da mudança abrandou face ao forte lobbying de vários interessados, incluindo organizações da indústria pesqueira, e o que frequentemente pareceu ser pouca vontade política em aplicar as reformas. Repetidamente, os decisores escolheram interpretações das disposições legais que tinham o efeito de enfraquecer o impacto dos requisitos da PCP e moldar a política ao status quo ao invés de promover as necessárias alterações aos comportamentos.
As propostas da Comissão sobre os limites de captura anuais e legislação a longo prazo como os planos plurianuais (PPA) demonstraram a tendência das reduzidas ambições do Conselho ao propor medidas que não acompanham os requisitos da PCP. O Conselho, composto por representantes dos 27 governos dos estados membros, acorda legislação com o Parlamento Europeu ou, no caso dos limites de pesca, tem o poder para os definir sozinho. Frequentemente, parecia que a Comissão, que inicia o processo legislativo, fazia propostas na expectativa de que o Conselho as diluiria. Isto permitiu níveis de pesca acima dos pareceres científicos assim como isenções que abrandaram alterações nos padrões de comportamento da pesca. Essa ambição reduzida pode ser vista nos relatórios da Comissão sobre o progresso (Ver Lição 6), que introduziu de forma consistente valores de referência mais baixos para avaliar o sucesso da implementação do que os da PCP.
A concretização dos objetivos da PCP também foi frequentemente prejudicada pela prerrogativa do Conselho de definir limites de captura. (Ver Lição 5.) É improvável que os objetivos de recuperação das unidades populacionais sejam alcançados se as taxas de exploração excessivas continuarem, ou mesmo se a pressão da pesca for mantida no nível máximo aconselhado pelos cientistas. Tal abordagem deixa pouco espaço para incertezas ou erros.
Ao longo dos sete anos da implementação da PCP, o Conselho geralmente escolheu os níveis máximos de captura aconselhados pelos cientistas, ou níveis acima destes pareceres, com apenas alguns exemplos de limites de captura mais precaucionários. O Conselho continuou a optar por taxas de exploração excessivas, com os ministros das pescas dos estados membros a ajustarem as suas decisões nos limites de captura anuais apenas de forma incremental conforme os prazos.
Os membros do Parlamento Europeu, que decidem a legislação em conjunto com o Conselho, tentaram muitas vezes responsabilizar outras instituições europeias pela implementação da PCP, por exemplo na votação do PPA do Báltico em 2015, mas que no fim não iriam nem conseguiriam travar a continuidade da sobrepesca.18
O Parlamento não tem influência direta nas decisões anuais dos limites de captura, apesar do envolvimento dos membros do Parlamento Europeu na maioria dos outros processos de tomada de decisão.19 Como colegislador para a maioria das políticas de pescas da UE, incluindo a regulação da PCP, o Parlamento poderia ter tido um papel mais ativo e assegurar que os requisitos da PCP fossem atingidos.
Ao proporem e definirem limites de captura anuais e outra legislação relativamente à pesca, os decisores da UE optaram rotineiramente por índices de referência técnicos mais baixos e riscos mais elevados do que estava previsto na PCP.
Ao contrário da abordagem precaucionária requerida pela política, que apela a maior cautela na tomada de decisões em caso de falta de informação, a Comissão tem tendido a propor, e o Conselho tem estabelecido, limites superiores aos recomendados pelos pareceres científicos para unidades populacionais com dados limitados ou relativamente às quais não está disponível aconselhamento RMS.20 Outro desenvolvimento preocupante foi a remoção de limites de captura para diversas espécies desde 2014 (por exemplo, a solha, o linguado, a abrótea do alto e o peixe-espada-preto).21 Isto reduziu efetivamente as restrições à pressão da pesca e excluiu unidades populacionais da implementação de alguns requisitos chave da PCP, como a obrigação de desembarque. (Ver Lição 3.) Nalguns casos também prejudicou a recolha de dados sobre as capturas de unidades populacionais, porque podem ser aplicáveis requisitos de reporte diferentes.
Os decisores políticos também baixaram os índices de referência em ferramentas concebidas para produzir sustentabilidade a longo prazo. A introdução de planos plurianuais para as pescas era um recurso fundamental das reformas para promover a regionalização da PCP e uma perspetiva a mais longo prazo. Tal como planeado, o processo permitiria que as medidas fossem ajustadas para diferentes regiões marítimas durante maiores períodos de tempo. Mas mais do que alterar perspetivas e assegurar a ponderação das necessidades de cada região, os PPA transformaram-se frequentemente em ferramentas para evitar a aplicação das regras da política.
Os decisores legislariam no sentido de obter isenções e omitir as proteções do ecossistema que os PPA deviam incluir. Depois da entrada em vigor dos planos diluídos, estas leis foram consideradas como equivalentes à PCP nas tomadas de decisão quotidianas, o que, na prática, resultou numa alteração da política. Isto significou que, passados poucos anos, os legisladores já tinham reduzido as ambições anunciadas em 2013, mas com menos publicidade.
Em vez de tratarem a taxa de exploração de RMS como limite superior, o Conselho e os legisladores do Parlamento definiram os requisitos dos PPA de modo a incluir “intervalos”, incluindo níveis superiores à taxa mais elevada compatível com o cumprimento do RMS. Com demasiada frequência, aqueles que negociaram os PPA iniciais não atenderam aos avisos dos pareceres científicos relativos às estimativas de intervalos22 de que essa abordagem acarretaria mais riscos e menos produtividade. Mas isso depressa se tornou prática corrente em todas as regiões, bem como subterfúgios em PPA sucessivos, tais como isenções para alguns das chamadas “unidades populacionais de capturas acessórias” das metas de RMS.23
Uma análise de 2019 da Pew e outras organizações não governamentais (ONG)24 sobre o PPA do Mar Báltico, a primeira a obter o acordo do Conselho e do Parlamento, mostra como os objetivos da política foram reduzidos neste plano inicial e o impacto dessa menor ambição nos PPA subsequentes.25 Apesar da resistência de alguns eurodeputados, o Parlamento acabou por votar sempre em concordância com a visão do Conselho, depois de assegurar algumas melhorias importantes – mas limitadas – nas negociações. Como resultado, cada PPA introduziu novas flexibilidades que tornaram mais difícil alcançar os objetivos da PCP.
Frequentemente, as medidas detalhadas que esses planos deviam conter, ajustadas às especificidades de cada pesca e de cada região, eram omitidas ou esquecidas à medida que o processo se desenrolava. Os detalhes restantes priorizavam a flexibilidade para aumentar a pressão de pesca sobre o que devia ser a prioridade principal: definir limites de captura sustentáveis com o objetivo de recuperar unidades populacionais, manter ecossistemas saudáveis e salvaguardar pescas estáveis e lucrativas para a frota da UE. Tal abordagem levou a resultados preocupantes nas águas, manteve o status quo das práticas de pesca e disponibilizou flexibilidade para pescar a taxas mais elevadas, que comprometem a sustentabilidade. Isto criou precedentes perigosos para PPA subsequentes, que comprometeram mais amplamente as ambições relativas à gestão das pescas26
Os decisores políticos pretendiam que as reformas acordadas em 2013 transformassem a gestão das pescas da UE e modificassem os comportamentos na água, o que traria resultados mais sustentáveis e lucrativos. Embora as reduções na mortalidade por pesca tenham começado, em muitos casos, a demonstrar resultados concretos, as decisões foram frequentemente moldadas de modo a preservar o status quo, em vez de o alterar.
A nível europeu, os ministros no Conselho continuam a aceitar os pareceres científicos relativamente aos limites de captura anuais e as propostas da Comissão como ponto de partida para as negociações, que procuram depois maximizar a tonelagem das quotas que cada estado membro “ganha” para a respetiva frota no curto prazo. Quando as reformas tiveram impacto na água, reduzindo a pressão da pesca ou exigindo práticas que provocassem menos desperdício, os decisores procuraram frequentemente subterfúgios para permitir que a atividade prosseguisse conforme o status quo. Isto incluiu a introdução de novas disposições para permitir a captura acessória de unidades populacionais depauperadas a níveis muito superiores aos recomendados pelos pareceres científicos, a reinterpretação dos requisitos legais relativos à pressão da pesca de modo a permitir intervalos flexíveis e a remoção total de limites de captura. Estes resultados finais minaram a implementação das reformas e das salvaguardas, e provocaram consequências novas e indesejadas.
A nível nacional, a atribuição de quotas tende a reforçar os padrões da atividade de pesca existente, em vez de incentivar práticas mais sustentáveis. Em grande medida, estas tendências refletem políticas nacionais e decisões empresariais. Requisitos importantes da PCP, que podiam ter um impacto nestas tendências socioeconómicas, têm sido sub-implementados. Por exemplo, o Artigo 17.º exige critérios ambientais, sociais e económicos transparentes para a atribuição de oportunidades de pesca nos estados membros, e permite incentivos à pesca de impacto reduzido, mas a falta de transparência no processo de tomada de decisões permanece, à custa dos critérios sociais e ambientais.27 Isto representa uma falta de tomada de medidas por parte dos governos dos estados membros a nível nacional, depois de terem acordado estas reformas a nível da UE, incluindo o requisito na PCP.
A obrigação de desembarque exige que “todas as capturas de espécies comerciais regulamentadas mantidas a bordo sejam desembarcadas e contadas relativamente à quota”.28 Os decisores políticos pretendiam que este requisito fosse uma alteração fundamental e ambiciosa relativamente à PCP anterior, com impacto em todas as facetas da implementação da política.
Ao abrigo da anterior PCP, os pescadores rejeitavam frequentemente o pescado indesejado, morto ou vivo no mar por diversos motivos regulatórios ou económicos. Por vezes os pescadores eliminavam o peixe pequeno e de menor valor de uma espécie para a qual tinham quota, na esperança de capturarem posteriormente peixe maior e mais valioso da mesma espécie, maximizando o valor da sua quota. Noutros casos, os pescadores que já tinham ultrapassado a sua quota para uma dada espécie poderiam eliminar exemplares capturados ao pescar outras espécies.
As regras da atual obrigação de desembarque destinam-se a reduzir, tanto quanto possível, a captura indesejada e a quantidade rejeitada pelas embarcações. Os decisores políticos deixaram esta motivação bem clara ao incluírem no texto introdutório do regulamento da PCP a afirmação de que “capturas indesejadas e rejeições constituem um desperdício substancial e afetam negativamente a exploração sustentável dos recursos biológicos e ecossistemas marinhos, bem como a viabilidade financeira das pescas”.29 E essa política tinha sido uma das principais prioridades para diversos países no processo de reforma da PCP.
No entanto, a implementação não decorreu sem problemas. Em muitas regiões, os estados membros desenvolveram “planos de rejeições” regionais que apelavam à Comissão para que adiasse a aplicação para o fim do período de implementação, o que significou que apenas foram feitos escassos progressos ao longo dos primeiros anos. Isso remeteu a implementação relativa à maioria das unidades populacionais e das pescas para uma fase de “big bang” em 2019, o que implicou que muitas questões difíceis ficaram por abordar até uma fase relativamente tardia do processo, uma abordagem que levou a um impacto mais pronunciado à medida que as frotas tiveram de se ajustar no último ano. Nalguns casos, a perceção dos potenciais efeitos negativos levou os ministros a decidir aumentar os limites de captura como “adoçante” político para ajudar à implementação.30 Embora a obrigação integral de desembarque tenha entrado em vigor a 1 de janeiro de 2019 para todas as pescas em todas as regiões abrangidas pela PCP,31 várias alterações e medidas de apoio cruciais relativas à atividade de pesca ainda não se tinham concretizado completamente no final de 2020.
A cada fase de implementação, a quantidade de captura indesejada ou involuntária foi-se tornando mais visível e sendo sujeita a novas obrigações, que não podiam ser ignoradas. Os decisores políticos começaram a ver as capturas acessórias como um incómodo que se arriscava a perturbar os retornos económicos. Como resultado, o número de isenções e ajustes aos limites de captura aumentou. A quantidade de isenções aos planos de rejeições, acordados regionalmente pelos estados membros, tornou as regras mais complexas e afetou o controlo por parte das agências de fiscalização, como a Agência Europeia de Controlo das Pescas (AECP).32 Inicialmente concebidos para serem temporários, estes planos de rejeições transformaram-se efetivamente em regulamentos técnicos permanentes. As alterações tornaram ainda mais difícil a avaliação das capturas totais para efeitos de avaliação das unidades populacionais. Combinadas com os aumentos dos limites de captura, as isenções ajudaram a moldar esta reforma de modo a corresponder ao padrão atual das atividades de pesca, em vez de incentivar alterações dos comportamentos ou a gestão das quotas de modo a resultar em práticas mais sustentáveis e com menos desperdício.
O não cumprimento da obrigação de desembarque significou efetivamente a continuação das rejeições ilegais e comprometeu a integridade das avaliações das unidades populacionais e as decisões sobre as capturas. Arrisca ainda reverter muitos dos progressos conseguidos no sentido de aproximar as capturas das recomendações dos pareceres científicos. Estes riscos continuam a ser subvalorizados e não são tidos em conta nas tomadas de decisão da UE relativamente às capturas, que continuam a pressupor o cumprimento integral da obrigação de desembarque.
Exigir a utilização de novas tecnologias pode ajudar. Sem monitorização eletrónica remota (MER), como câmaras a bordo das embarcações para controlar e prevenir as rejeições, os gestores não podem avaliar com precisão até que ponto as práticas de rejeição persistem. Relatórios oficiais concluem que o cumprimento tem sido reduzido,33 o que aumenta a necessidade de mitigar o risco de mortalidade por pesca excessiva. Em vez de definir limites de captura precaucionários, esses limites foram frequentemente inflacionados, com base em presunções otimistas acerca da abrangência e cumprimento da obrigação de desembarque.34
Esta realidade compromete outro objetivo principal da PCP, que devia ser complementar: taxas de exploração sustentáveis.35 Foi investida uma quantidade significativa de recursos e capital político para assegurar isenções à obrigação de desembarque e flexibilidade nas quotas. Se esse esforço tivesse sido investido em assegurar as ferramentas necessárias para melhorar a monitorização e o controlo, a UE teria pescas melhor geridas e estaria mais perto de alcançar as metas da PCP.
Contudo, ao longo do mesmo período, os gestores de pescas da UE, responsáveis pela implementação da PCP, correram maiores riscos relativamente ao funcionamento dos ecossistemas do que estava previsto em 2013. As decisões relativas às pescas contradizem frequentemente os objetivos mais vastos da política da UE. Simultaneamente, as estruturas no seio da Comissão e os relatórios entre instituições podem distorcer o papel da gestão das pescas no cumprimento dos ambiciosos objetivos ambientais da UE.
São necessárias alterações estruturais, em conjunto com uma supervisão mais democrática e a responsabilização das três instituições, para reverter esta tendência. A ausência tanto de medidas de implementação, como de relatórios oficiais acerca do cumprimento destes objetivos específicos, mostra a falta de prioridade que lhes é concedida.
Muitas decisões de implementação priorizam explicitamente o valor comercial acima de outras considerações importantes, como o funcionamento dos ecossistemas, a reconstituição de unidades populacionais depauperadas e a conservação de todas as espécies de peixe. Por exemplo, introduzir objetivos diferentes para “unidades populacionais de captura acessória” de menor valor, ou mesmo remover os limites de captura para unidades populacionais com escassez de dados são atitudes motivadas pela economia, mas que estão em conflito direto com as metas da PCP. O fraco recrutamento relativo a muitas unidades populacionais, com fracassos na adição esperada de peixes jovens, nos últimos anos reflete tendências incertas ou insuficientemente compreendidas nos ecossistemas, tal como uma mortalidade natural superior ao esperado. A não adoção de uma abordagem à gestão das pescas baseada nos ecossistemas significa que os efeitos combinados das pressões antropogénicas, como a sobrepesca e as alterações climáticas, sobre as cadeias alimentares marinhas continuam a ser pouco compreendidos e não têm sido objeto de suficiente ponderação nas tomadas de decisão sobre a gestão das pescas.
A UE falhou persistentemente em termos de coerência na tomada de decisões nesse aspeto. Nos ministérios dos estados membros e na Comissão, é muito frequente as autoridades responsáveis pela pesca não trabalharem diretamente com os responsáveis pela política ambiental. Tem sido prática corrente e aceite as políticas de pesca poderem funcionar em oposição ao cumprimento de objetivos ambientais, ainda que os líderes políticos reafirmem os seus compromissos ambientais em público e no palco mundial.
A política de pescas da UE tem de ser integrada no cumprimento do Pacto Ecológico da UE,37 na Estratégia de Biodiversidade38 e noutros compromissos internacionais. As propostas anuais relativas à gestão das pescas da Comissão devem estabelecer explicitamente o modo como cumprem objetivos mais vastos e explicar o que será feito para reconciliar as políticas de pesca que contrariam essas outras políticas. A Direção Geral para o Ambiente da UE e a Comissão do Ambiente do Parlamento Europeu têm de ter mais voz na política das pescas, com mais oportunidade de intervir quando essa política entra em conflito com outras metas da UE.
Todos os anos, a Comissão emite relatórios sobre indicadores de desempenho económico, pressão da pesca e índices de referência de recuperação de unidades populacionais, mas fornece poucas informações ao público relativamente ao êxito da política face ao cumprimento de diversas métricas importantes. Entre estes contam-se:
Embora a responsabilidade de implementar várias destas medidas caiba aos estados membros, a falta de relatórios claros obriga as ONG40 a tentar colmatar as lacunas na informação. Os processos regionalizados no âmbito dos quais os estados membros deviam acordar medidas de conservação foram, em vez disso, quase inteiramente focados na implementação de medidas para a obrigação de desembarque e isenções dela.
Em casos específicos, a Comissão recorreu aos seus poderes ao abrigo do Artigo 12.º para intervir nos casos em que havia uma ameaça grave aos recursos biológicos marinhos, ou para promover melhorias nas medidas técnicas relativas a unidades populacionais fortemente depauperadas, como, por exemplo, o bacalhau do Mar Celta em 2019, geralmente perante a oposição do Conselho.41 O desenvolvimento do aconselhamento sobre pescarias mistas pelo Conselho Internacional para a Exploração do Mar (CIEM) permitiu que a Comissão e o Conselho fossem além das considerações relativas a espécies individuais. (O CIEM é uma organização intergovernamental de ciência marinha que fornece evidências imparciais relativamente ao estado e uso sustentável dos mares e oceanos.) No entanto, mesmo nesses casos, os cenários consistentes com as metas ecossistémicas da PCP são geralmente negligenciados a favor de opções que produzem retornos económicos a curto prazo para espécies com importância comercial.
Objetivos económicos e políticos de curto prazo assumem frequentemente prioridade sobre uma perspetiva de longo prazo, uma das metas chave da PCP reformada. Alguns dos limites de captura excessivos constituem exemplos disto, com algumas unidades populacionais de bacalhau, como o bacalhau do Mar do Norte,42 a serem alvo de sobrepesca e em vias de colapso, ao passo que outras, como o bacalhau do Báltico Oriental, continuam a ser pescadas mesmo depois de as respetivas populações terem colapsado.43 Quando decisões arriscadas levaram a consequências previsíveis no estado subsequente das unidades populacionais, foram frequentemente recebidas com surpresa, insatisfação com o processo científico ou pedidos de uma nova orientação que mantivesse a mesma abordagem. As futuras decisões têm de se responsabilizar explicitamente pelos respetivos efeitos ao longo de um período superior a um ano. Se os ministros do Conselho não se mostrarem dispostos a fazê-lo, a Comissão deve publicar avaliações de impacto que incidam além dos retornos económicos a um ano e tenham em consideração políticas comunitárias e legislação mais abrangentes.
Entre os fatores que parecem ter afetado o progresso contam-se o foco contínuo no curto prazo dos ministros das pescas no Conselho, ao estabelecerem os limites de captura anuais (ver o estudo de caso abaixo); a opacidade do processo do Conselho (ver Lição 7), que está sujeito a fortes pressões; e o uso continuado de argumentos socioeconómicos como justificação para a sobrepesca.
Além disso, os decisores políticos usaram frequentemente a flexibilidade dos PPA, as ferramentas que deviam proporcionar uma perspetiva a longo prazo, para tomarem decisões anuais focadas principalmente em retornos de curto prazo. Em conjunto, estes fatores resultaram num passo atrás relativamente a planos de gestão de longo prazo anteriores, que tinham produzido resultados práticos e responsabilizavam os ministros pela recuperação de unidades populacionais individuais.
Apesar das melhorias comprovadas nos rendimentos provenientes de pescarias bem geridas, os líderes do setor alertam frequentemente para graves perturbações económicas44 se a PCP for totalmente implementada. Esta perspetiva de curto prazo reflete-se, por sua vez, nas decisões do total admissível de capturas (TAC) tomadas pelos ministros das pescas com assento no Conselho. O poder de definir esses TAC permite-lhes chegarem a um acordo decisivo numa reunião, mas muitas vezes de uma maneira que não reflete a gestão de unidades populacionais conducente a uma estabilidade de longo prazo.
Tomar essas decisões numa única reunião anual aumenta a pressão sobre todos os decisores envolvidos nesse processo diplomático competitivo, especialmente para os Estados-membros que procuram ter as suas exigências ouvidas pela presidência e pela Comissão. Esta realidade incentiva uma negociação de bastidores e um “nivelamento por baixo” - dinâmica que resulta sistematicamente em reuniões noturnas em que a complexidade de decisões e negociações de última hora pode entrar em conflito com os pareceres científicos. Como resultado, os números dos limites de captura tendem a aumentar ao longo de cada reunião do Conselho, em vez de se aproximarem dos da ciência ou dos exigidos pela PCP. Essa abordagem fornece às partes interessadas, aos meios de comunicação social e ao público pouca transparência sobre como as decisões foram tomadas.
Esta visão de curto prazo também tende a adiar as medidas corretivas, o que significa que quando finalmente implementadas, podem ser drásticas e economicamente prejudiciais a longo prazo. Vejamos, por exemplo, as deliberações sobre as unidades populacionais de bacalhau no Mar Báltico. Mostraram-se necessárias reduções severas para os TAC de 2020, após anos de sobrepesca contraproducente, mesmo com os prazos da PCP a aproximarem-se. Os problemas eram tanto previsíveis como tinham sido previstos.45
O público não obtém informações claras sobre o desempenho da PCP. Em vez de comunicar as metas e objetivos da política, a Comissão continua a informar sobre referências menos relevantes - como o critério de “limites biológicos seguros” ou tendências ao longo do tempo - ou muda as referências a cada ano por razões que permanecem inexplicadas.
Por exemplo, a introdução de um critério de “desembarque de tonelagem” pouco antes do prazo de 2020, apesar de uma abordagem que contradiz a intenção da PCP, parecia mais motivada pela conveniência política do que como um teste para saber se o objetivo das taxas de exploração sustentável tinha sido alcançado em todas as unidades populacionais. Tal tomada de decisão pode deixar o público confuso sobre se as lacunas da política foram abordadas. E a falta de informação pode levar as partes interessadas a tirar conclusões muito diferentes sobre as prioridades, reagindo às decisões com perceções de progresso opostas e deixando-as relutantes ou incapazes de chegar a um consenso sobre as medidas de gestão mais importantes. A Comissão deve publicar avaliações oficiais de progresso mais precisas a cada ano, com base nos objetivos da PCP, especialmente na sua revisão de 2022 relativa à implementação da PCP.
A UE publicou apenas informações limitadas sobre os progressos na consecução dos objetivos de recuperação das reservas de biomassa da PCP no Artigo 2.º, tornando difícil para os interessados avaliar as lacunas de dados e como estas podem ser preenchidas. Cientistas independentes tentaram preencher essas lacunas, com análises de progresso46 em direção aos objetivos da PCP, os quais pintam um quadro menos positivo do que os relatórios oficiais da Comissão. Tentativas da Comissão no sentido de fornecer alguns dados através do CCTEP sobre os parâmetros de referência específicos no objetivo legal surgiram apenas recentemente47 sob pressão das ONG, mas os dados abrangem apenas um pequeno número de unidades populacionais. É difícil perseguir objetivos específicos, como o objetivo de biomassa da PCP, se o progresso não estiver a ser medido sistematicamente.
Onde foi implementada uma gestão mais sustentável, a biomassa aumentou, tanto no global como em casos específicos. No entanto, esta lição importante - e boa notícia - corre o risco de se perder nos dados fragmentados publicados pela UE sobre as tendências da biomassa. Casos individuais, como o bacalhau nos mares Báltico48 e Celta49, também pintam um quadro preocupante de unidades populacionais outrora produtivas sobreexploradas até ao seu previsível colapso, seguido de isenções contínuas para as populações agora gravemente esgotadas. As isenções e as mudanças subtis nos objetivos das unidades populacionais de capturas acessórias tornam impossível atingir os objetivos da PCP, mesmo que uma mudança nas metas nunca tenha sido formalmente anunciada.
Para fornecer uma imagem completa do desempenho da política é, portanto, fundamental que a Comissão solicite avaliações aos cientistas sobre o progresso face ao objetivo da biomassa. A atual falta de clareza teve também um efeito prático: Em vez de ter como objetivo a manutenção das unidades populacionais em níveis produtivos (ou seja, níveis mais altos de biomassa), algumas decisões foram baseadas em tomadas de decisão mais arriscadas, com os gestores simplesmente a tentar evitar o colapso das unidades populacionais ou, pior ainda, manter capturas de unidades populacionais já perigosamente depauperadas.
Paralelamente, as partes interessadas têm perceções amplamente contrastantes de decisões políticas que influenciam as taxas de exploração e a pressão exercida pela pesca, particularmente a definição de limites de captura anuais. Veja-se, por exemplo, a reação aos limites de captura do Conselho para 2020. A Comissão concluiu que foram um grande sucesso por se terem focado nos desembarques (Ver Lição 1 — Um mergulho mais profundo) e nas medidas para limitar os danos às unidades populacionais de capturas acessórias.50 As ONG ambientais, por outro lado, foram mais negativas, concentrando-se nos requisitos específicos da PCP, no não cumprimento do prazo de 2020 e na continuação da sobrepesca de unidades populacionais esgotadas.51 As grandes organizações do setor das pescas aceitaram prontamente o otimismo oficial sobre o progresso.52
Os limites de captura para 2020 terem estado ou não em conformidade com os pontos de referência científicos exigidos na PCP, deveria ter sido uma questão de facto e de direito objetivo e não de opinião. Mas, como cada constituinte tinha uma perceção diferente do objetivo original, as conclusões eram diferentes, levando à frustração entre muitos próximos das decisões políticas e à confusão do público.
Os cidadãos da UE podem não perceber que os decisores políticos escolhem por vezes níveis arriscados de pesca que não atendem à obrigação legal - e que podem danificar o ecossistema - quando as medidas de gestão ou quando os estados das unidades populacionais são apresentados de forma inadequada como tendências biológicas inevitáveis em vez de escolhas políticas. Informações mais claras relativamente aos objetivos acordados democraticamente ajudaria na responsabilização e criaria um melhor entendimento.
Tomadas de decisão democraticamente responsáveis, transparentes e baseadas em evidências científicas são uma exigência que vai além dos objetivos da PCP. Os tratados da UE exigem responsabilidades institucionais claras e a prestação de contas aos cidadãos da UE. No contexto das disposições ambientais da PCP, a UE deve aplicar o princípio da precaução. (Ver Caixa 1.) A UE também assinou a Convenção sobre Acesso à Informação, Participação do Público no Processo de Tomada de Decisões e Acesso à Justiça em Matéria de Ambiente (Convenção de Aarhus, 1998).53
Apesar disso, o processo de tomada de decisão no âmbito da PCP continua a ser desnecessariamente difícil de seguir, tanto para as partes interessadas como para o público. Estas questões tornam mais difícil aos interessados compreenderem claramente a lógica inerente às decisões específicas. Estes fatores fomentam frequentemente desconfiança entre as partes interessadas. Em alguns casos, a falta de responsabilização pode acarretar decisões que parecem contrárias aos requisitos da PCP, muitas vezes com efeitos piores sobre as águas.
A tomada de decisão à porta fechada do Conselho pode ser o exemplo mais prejudicial desta situação, sendo necessárias melhorias por parte de cada uma das instituições a fim de alcançar a transparência e garantir bons resultados políticos. Por exemplo, a Comissão geralmente não publica a justificação para as suas propostas sobre limites de captura que excedem os pareceres científicos, nem esclareceu quais são de facto os pareceres científicos nos casos em que a base para os pareceres publicados não corresponde à justificação para um limite de captura. No entanto, em julho de 2020, a Comissão anunciou54 medidas para melhorar a transparência das suas propostas e processos associados às decisões do Conselho sobre os limites de captura. Implementou essas medidas no final de 2020, melhorando o processo para os limites de captura de 2021.54 No Parlamento Europeu, a votação é inerentemente mais transparente, mas a prestação de contas poderá tornar-se menos clara à medida que os eurodeputados fizerem acordos finais com o Conselho sobre legislação conjunta, outro processo realizado à porta fechada.
Os processos das partes interessadas por vezes pioram a transparência da tomada de decisão em vez de a melhorar. Por exemplo, os Conselhos Consultivos (CC) organizados por região ou sector de pesca têm como objetivo reunir representantes da indústria e outras partes interessadas para aconselhar as instituições da UE e os Estados-membros. O seu envolvimento pode permitir que questões difíceis de implementar sejam discutidas abertamente e soluções práticas propostas. Alguns CC têm um bom histórico em termos de apresentação de pareceres úteis, mas outros têm sido menos bem sucedidos, optando às vezes por não fornecerem qualquer parecer por não ter sido possível chegar a um consenso ou produzindo textos de “mínimo denominador comum” que evitam a controvérsia através da remoção de conteúdo.
Ambos os resultados correm o risco de prejudicar a decisão política, pois podem resultar no contorno do processo de CC por parte dos decisores e fazer com que estes ouçam mais a pressão de interesses individuais ou na ofuscação de compensações e aspetos práticos essenciais, o que aumenta ainda mais a opacidade das decisões tomadas à porta fechada. Pela sua natureza, as discussões do CC são frequentemente controversas. Aproximar os procedimentos do conselho consultivo dos requisitos legais da PCP - por exemplo, sobre a necessidade de um presidente imparcial e a apresentação precisa das posições minoritárias - bem como garantir que o financiamento público dependa do cumprimento dessas regras - ajudaria a tornar esses processos mais transparentes.
Apesar das reformas da PCP de 2013, o processo de tomada de decisões do Conselho continua quase tão opaco como antes, com os políticos a tomarem decisões técnicas sobre a exploração das unidades populacionais de peixes em reuniões noturnas à porta fechada. As discussões na câmara do Conselho não são registadas, mas mesmo que fossem, a maioria das negociações sobre os limites de captura são realizadas através da diplomacia de vaivém entre as diferentes salas das delegações no edifício do Conselho, uma realidade que frustra qualquer tentativa de registo de posições. O processo diplomático competitivo para que cada Estado-membro tenha as suas exigências ouvidas pela presidência e pela Comissão incentiva a negociação nos bastidores, o que contradiz frequentemente os objetivos políticos declarados. Os números dos limites de captura tendem a aumentar ao longo de cada reunião do Conselho, em vez de se aproximarem gradualmente dos da ciência ou dos que são exigidos pela PCP.
Até 2020, as propostas sobre os limites de captura muitas vezes não eram publicadas ou só eram tornadas públicas após a conclusão do processo do Conselho. Aferir até que ponto essas propostas correspondem aos pareceres científicos requer um trabalho investigativo de observadores externos. As incompatibilidades entre as áreas de limite de captura ou unidades populacionais e os pareceres científicos e ajustes complexos de obrigações de desembarque tornam difícil, senão impossível, comparar dois números disponíveis publicamente para avaliar se a ciência está a ser seguida, mas os observadores são solicitados a confiar que todas as decisões estão “em conformidade com os mais recentes pareceres científicos”.56
Após anos de falhas de transparência57 ao redor da fixação do Conselho dos totais admissíveis de capturas para determinadas unidades populacionais de peixes, o Provedor de Justiça Europeu abriu uma investigação em 2019, tendo concluído que a obscura tomada de decisão do Conselho constituía o que a autoridade chamou de má administração.58 O Provedor de Justiça concluiu que “o Conselho não conseguiu compreender totalmente a ligação fundamental entre democracia e transparência na tomada de decisões em questões que têm um impacto significativo no público em geral. Isto é tanto mais importante quando a tomada de decisão está relacionada com a proteção do ambiente”. Não é surpreendente que esta conclusão tenha surgido de uma reclamação de uma ONG ambiental (ClientEarth), e não de um ímpeto institucional para melhorar a responsabilização.
Tudo isso deixa o público incapaz de julgar o mérito das posições tomadas pelos governos dos Estados-membros devido a essas posições serem geralmente secretas. Os Estados-membros, por sua vez, rejeitam as tentativas de59 atribuir a responsabilidade pela sobrepesca ao facto de as decisões terem sido tomadas por terceiros. Além disso, esta limitação tende a receber um escrutínio ou uma cobertura da comunicação social limitados no que respeita à comunicação do resultado, tornando os comunicados de imprensa oficiais incontestáveis. Uma investigação do Provedor de Justiça Europeu em 2019 destacou muitas destas questões.60 (See Box 3.)
Os peixes capturados por pescadores da UE movem-se entre águas da UE e não pertencentes à UE, tais como as da Noruega, das Ilhas Faroé e agora, as do Reino Unido - os chamados países terceiros que tomam as suas próprias decisões de gestão das pescas. Dados da Comissão e de observadores como a New Economics Foundation mostram que as unidades populacionais partilhadas com esses países têm maior probabilidade de sofrer de sobrepesca.61 Essa realidade indica que o processo de acordo sobre os limites sustentáveis pode ser mais difícil quando países terceiros estão envolvidos na tomada de decisões.
É fundamental superar os obstáculos à gestão sustentável ao trabalhar com países não pertencentes à UE, especialmente após o Brexit, com a UE e o Reino Unido a negociarem novos acordos de gestão conjunta. A governação de unidades populacionais amplamente distribuídas no Atlântico Nordeste é complexa e requer uma colaboração estável com base numa partilha de princípios de sustentabilidade e de tomada de decisões com base científica a fim de garantir uma boa gestão e permitir que a UE cumpra os seus compromissos da PCP.62 A UE deve mostrar liderança nas negociações internacionais de modo a alinhar a gestão das unidades populacionais partilhadas com compromissos partilhados e a garantir um escrutínio das políticas de países terceiros.
A sobrepesca contínua de unidades populacionais pelágicas no Atlântico Nordeste, devido em parte a desacordos sobre as quotas de captura entre a UE e países terceiros, destaca as dificuldades em garantir uma gestão sustentável sem quadros internacionais mais robustos e o papel importante da UE ao continuar a trabalhar no sentido de melhorar as organizações regionais de gestão das pescas. Estes organismos internacionais são constituídos por países que partilham um interesse prático na gestão e conservação de unidades populacionais de peixes numa determinada região,63 neste caso a Comissão de Pescarias do Atlântico Nordeste (NEAFC).
Tanto a UE como o Reino Unido devem prestar atenção às lições de décadas de história ao abrigo desta PCP e das suas antecessoras, para evitar a tomada de decisões de curto prazo e as práticas insustentáveis que dificultaram a gestão das pescas durante esse período. Tal é particularmente importante à luz das posições do Reino Unido sobre a gestão pós-Brexit, que indicou um menor grau de ambição64 em salvaguardas de sustentabilidade. A legislação do Reino Unido no domínio das pescas65 potencialmente enfraquece a exigência de pescar de forma sustentável. Além disso, a sua abordagem às negociações sobre a futura estrutura conjunta UE-Reino Unido66 incluiu linguagem sugestiva de que os pareceres científicos possam ser negociados face a outros fatores, tais como “aspetos socioeconómicos”, embora o acordo-quadro alcançado pela UE e pelo Reino Unido em dezembro de 2020 inclua salvaguardas de sustentabilidade reforçadas.
O papel da Comissão na negociação de medidas de gestão das pescas em nome da UE com países terceiros também carece de transparência. As partes interessadas do sector são convidadas a participar em conversações como parte da delegação da UE, mas outras partes interessadas, como algumas ONG, são muitas vezes impedidas de participar. As razões para tal permanecem pouco claras apesar de repetidos pedidos de justificação. Em vez disso, os negociadores da Comissão encetaram tentativas de melhorar o fluxo de informações - por exemplo, informando outras partes interessadas à margem das conversações UE/Noruega - mas as organizações continuam a ter dificuldades inadmissíveis em acederem a essas negociações importantes ou a participarem no desenvolvimento do mandato da UE para essas conversações. Melhorar a gestão, a acessibilidade e a transparência dessas negociações deve ser uma prioridade fundamental, visto que as pescas permanecem um recurso público.
A reforma da PCP conduziu a melhorias na gestão das pescas da UE - incluindo a redução da sobrepesca e a recuperação de certas unidades populacionais - que vieram beneficiar a biodiversidade, outras unidades populacionais e os pescadores. As tendências a longo prazo são maioritariamente positivas. Mas o que parece ser uma redução da vontade política desde que o acordo entrou em vigor conduziu à subimplementação de algumas das políticas específicas exigidas pela PCP a uma escala transversal, tendo esta lacuna atrasado os potenciais benefícios da política.
O não cumprimento dos prazos fundamentais acordados na legislação da UE em 2013 - e não apenas o prazo para acabar com a sobrepesca até 2020 - representa oportunidades não totalmente aproveitadas para o benefício dos mares e das comunidades que deles dependem.
A conveniência política de curto prazo parece ter levado os decisores a almejar menos do que o exigido pela PCP, moldando as medidas de gestão às práticas de pesca existentes em vez de as alterar. As instituições da UE tratam frequentemente a política das pescas como desligada das políticas ambientais e isenta de compromissos de sustentabilidade. As decisões tomadas neste “isolamento” das pescas e as avaliações completas do progresso nem sempre são comunicadas abertamente, tornando as inconsistências com outras políticas da UE de difícil compreensão pelo público. E a lacuna de transparência é exacerbada no contexto da gestão internacional conjunta da UE com outros Estados.
Persistem alguns problemas graves que contradizem as ambições declaradas da UE. Estas questões devem ser tratadas com urgência para completar a implementação da PCP antes que a Comissão seja obrigada a avaliar o seu desempenho em 2022 e antes que os decisores políticos considerem novas reformas. A plena implementação da política e a realização dos objetivos da PCP só podem ser alcançados se todas as instituições da UE cumprirem as suas funções na medida exigida pelos tratados e por todo o acervo legislativo da UE no domínio da pesca.