Europejskie łowiska potrzebują transparentnego, odpowiedzialnego zarządzania w 2021 r.

W związku z rozpoczęciem sezonu na podejmowanie decyzji dotyczących europejskich limitów połowowych ministrowie muszą zmierzyć się z luką w odpowiedzialności. Decyzje w sprawie zasad dotyczących populacji ryb zarządzanych wyłącznie przez Unię Europejską są podejmowane w oparciu o dobrze ugruntowany proces. Procesy decyzyjne UE cierpią z powodu niedociągnięć wynikających z transparentności oraz będą znacznie utrudnione z uwagi na ograniczenia związane z COVID-19, lecz procesy instytucji są w znacznym stopniu zrozumiałe i rutynowe. Jeśli jednak chodzi o inne stada ryb, wyjście Wielkiej Brytanii z UE powoduje znaczne zmiany w tym procesie. Po brexicie stada zarządzane wyłącznie przez UE stanowią mniejszość, zaś bardzo niepewne jest, kiedy dokładnie i w jaki sposób Wielka Brytania i Unia Europejska wynegocjują i uzgodnią limity połowowe dla innych stad — tych, które są zarządzane wspólnie.

Oczekuje się, że w tym roku Unia Europejska i Wielka Brytania przeprowadzą dwustronne negocjacje w celu uzgodnienia środków ochrony dla około 100 stad ryb, przy czym niektóre z tych decyzji będą również wymagały zgody innych rządów, np. Norwegii. Unia Europejska i Wielka Brytania są zobowiązane, na mocy porozumień ONZ, do podejmowania corocznych decyzji niezależnie od wyniku rozmów po brexicie na temat przyszłych długoterminowych stosunków panujących między nimi. Teraz nowy cykl corocznych dwu- lub wielostronnych rozmów między ministrami rybołówstwa prawdopodobnie nabierze rutynowego charakteru oraz może obejmować kwestie sporne, takie jak uzgadnianie podziału limitów, bądź też zalecenia naukowe dotyczące ustalania rocznych limitów połowowych.

Niepokojący jest brak jasności co do formy, jaką przybierze ten proces — po obu stronach kanału La Manche — oraz oznaki, że decydenci będą ponosić jeszcze mniejszą odpowiedzialność niż obecnie, co jeszcze bardziej zwiększy ryzyko niezrównoważonych połowów.

Ze swojej strony Wielka Brytania jasno daje do zrozumienia, że widzi okazję do złagodzenia przepisów i podjęcia większego ryzyka względem zrównoważonej eksploatacji zasobów rybnych. Po ograniczeniu własnych ambicji politycznych w krajowej ustawie o rybołówstwie Wielka Brytania rozpoczęła rozmowy z UE w sprawie rybołówstwa, przyjmując pozycję otwarcia, która posunęła się dalej w kwestii usuwania zabezpieczeń w zakresie zrównoważonego rozwoju. W szczególności Wielka Brytania chce limitów połowowych, które „biorą pod uwagę” zalecenia naukowe, ale także uwzględniają „aspekty społeczno-ekonomiczne” — co stanowi dokładnie taką samą dynamikę polityczną jak ta, która doprowadziła do przełowienia w ciągu dziesięcioleci zarządzania przez UE, zanim doszło do reformy polityki w 2013 r.

Czy zatem UE powstrzyma to ryzykowne stanowisko Wielkiej Brytanii? Na papierze stanowisko negocjacyjne UE sugeruje, że stara się osiągnąć ten cel poprzez włączenie zabezpieczeń w zakresie zrównoważonego rozwoju zgodnie z międzynarodowymi zobowiązaniami, określając nawet proces postępowania w przypadku zerwania rozmów oraz braku zgody między stronami co do corocznych limitów połowowych. Jeśli Wielka Brytania zgodzi się na włączenie tych zabezpieczeń do umowy, w pewnym stopniu przyczyni się to do zmniejszenia ryzyka niezrównoważonych połowów w przyszłych negocjacjach dotyczących zarządzania. Unia Europejska opublikowała również propozycje na rok 2021 w ramach bardziej przejrzystego procesu wprowadzonego przez komisarza europejskiego Virginijusa Sinkeviciusa, zbliżając tegoroczne propozycje do zaleceń naukowych w większym stopniu niż w latach ubiegłych, co jest bardzo pożądanym krokiem. Pozostają jednak inne zagrożenia, którym jak dotąd decydenci UE zdają się mniej skłonni do poświęcenia uwagi.

Nie jest jasne, w jaki sposób te rozmowy będą prowadzone, kto będzie reprezentował stanowisko Unii Europejskiej i Wielkiej Brytanii w sprawie limitów połowów oraz — co najważniejsze — w jaki sposób negocjatorzy każdej ze stron będą rozliczani przez władze swoich krajów. Rozmowy UE z Norwegią w ostatnich dziesięcioleciach dają wyobrażenie o ryzyku związanym z odpowiedzialnością. UE jest reprezentowana w tych rozmowach przez urzędników Komisji Europejskiej, przy czym w formalnych rozmowach uczestniczą również urzędnicy państw członkowskich i przedstawiciele przemysłu rybnego, mający do nich różny poziom dostępu. Inne zainteresowane strony — takie jak organizacje społeczeństwa obywatelskiego — są odcięte od tego procesu i nie mogą nawet wejść do budynku, przez co trudno jest ocenić, w czyim interesie decyzje są podejmowane.

Chociaż wyniki są zwykle później zatwierdzane przez ministrów, trudno jest przypisać odpowiedzialność za rezultaty. Dzieje się tak częściowo dlatego, że faktyczne decyzje zostały podjęte na dużo wcześniejszym etapie procesu, za zamkniętymi drzwiami i z dala od kontroli publicznej, a żaden z decydentów ani instytucji nie bierze za nie wyraźnej odpowiedzialności.

Jeżeli coroczne rozmowy między Unią Europejską a Wielką Brytanią będą przebiegać według tego samego schematu, będzie to oznaczać duży krok wstecz w zakresie transparentności, podobnie jak stanowisko Wielkiej Brytanii na papierze grozi osłabieniem zabezpieczeń, które wcześniej wprowadzono do europejskiego rybołówstwa. A to może sprawić, że opinia publiczna będzie utrzymywana w nieświadomości co do tego procesu.

Międzynarodowa Rada Badań Morza nadal będzie publikować co roku zalecenia naukowe dotyczące limitów połowowych, a kilka miesięcy później negocjatorzy Unii Europejskiej i Wielkiej Brytanii ogłoszą, że albo uzgodnili limity na następny rok, albo nie udało się osiągnąć porozumienia. Pomiędzy tymi dwoma momentami osoby, które nie są bezpośrednio zaangażowane w rozmowy, mogą dysponować bardzo ograniczonymi informacjami na temat tego, do czego wybrani w wyborach decydenci będą dążyć w rozmowach w zakresie wspólnego zarządzania.

Na przykład może nie być propozycji Komisji Europejskiej w odniesieniu do zdecydowanej większości stad lub rząd Wielkiej Brytanii może zdecydować się nie publikować niektórych informacji na temat swoich celów, które chce osiągnąć podczas rozmów. Być może po raz pierwszy dowiemy się o pogorszeniu ochrony populacji ryb dopiero po podpisaniu porozumienia za zamkniętymi drzwiami. Scenariusze te naruszałyby międzynarodowe zobowiązania podjęte przez Unię Europejską i Wielką Brytanię jako sygnatariuszy Konwencji z Aarhus w sprawie publicznego dostępu do informacji w procesie podejmowania decyzji.

Ryzyko przełowienia jest oczywiste, w szczególności gdy strony naśladują model UE-Norwegia polegający na wpuszczaniu do sali negocjacyjnej tylko wybranej grupy zainteresowanych stron w celowania kierowania priorytetami. Jeśli Unia Europejska i Wielka Brytania nie podejmą teraz kroków w celu zapewnienia transparentności w swoich procesach decyzyjnych, ponownie ucierpi na tym wiarygodność polityki w zakresie rybołówstwa.

Negocjacje międzynarodowe to delikatna kwestia i nie zawsze można je prowadzić w świetle reflektorów. Jeśli jednak propozycje dotyczące zarządzania nie zostaną opublikowane, a cele nie będą omówione publicznie, prawdopodobnie dojdzie do trudnego i niezrozumiałego targowania się, a opinia publiczna znów będzie zdezorientowana, jeśli chodzi o zrównoważoną eksploatację łowisk, a także osób, które ponoszą odpowiedzialność za ich ochronę.

Andrew Clayton kieruje działaniami The Pew Charitable Trusts na rzecz zakończenia przełowienia w Europie Północno-Zachodniej.