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Las empresas pesqueras propietarias de los buques deben mostrar mayor transparencia y responsabilidad
Una mejor regulación puede reducir las actividades ilegales en el mar
Las empresas pesqueras propietarias de los buques deben mostrar mayor transparencia y responsabilidad
The Pew Charitable Trusts
Información general
La industria pesquera comercial genera $141.000 millones al año, pero rastrear dónde y con quién terminan las ganancias es casi imposible debido a las estructuras corporativas poco claras que emplean muchas empresas pesqueras de gran escala.1 Además, la sobrepesca y la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR) son amenazas importantes para la salud de las pesquerías en todo el mundo, y la pesca INDNR tiene un costo anual de hasta $36.400 millones para la economía mundial.2 Pero las personas y las empresas que fomentan las actividades ilícitas y participan en comportamientos ilegales a menudo están ocultas tras esquemas corporativos y de propiedad igualmente intrincados.
Al final de estas confusas cadenas de propiedad se encuentra el “propietario beneficiario final” (UBO, ultimate beneficial owner, por sus siglas en inglés): la persona o personas que más se benefician de las operaciones de un buque. Pero el UBO no siempre es el propietario registrado de un buque y puede ser difícil de identificar porque no existen normas o requisitos internacionales que garanticen una plena transparencia. Esto resulta especialmente cierto para los buques que pescan en áreas más allá de la jurisdicción nacional de su país de origen, lo cual es cada vez más común a medida que la creciente presión sobre las poblaciones de peces lleva a muchos buques pesqueros, tanto de empresas grandes como pequeñas, a adentrarse en aguas más allá de su jurisdicción nacional para obtener capturas y ganancias.
En estas áreas de altamar, la supervisión a menudo es irregular, lo que las hace propensas a la pesca INDNR. Gran parte de esta actividad no sancionada se lleva a cabo sistemáticamente a escala industrial, y las ganancias van directamente a los propietarios de grandes corporaciones.3 Sin embargo, dado que la propiedad a menudo es poco clara y las estructuras regulatorias son débiles, los pescadores en el agua normalmente acaban siendo señalados como únicos responsables de la pesca INDNR: quienes la orquestan, la organizan y se benefician de ella salen ilesos de sanciones y multas.
Con la salud del océano y las pesquerías mundiales bajo una presión creciente, incluida la sobrepesca y los efectos del cambio climático, asegurar que toda la actividad pesquera se lleve a cabo de manera sostenible, transparente y con una supervisión efectiva, y que los operadores ilegales rindan cuentas, es más importante que nunca. Para lograrlo, los Estados de pabellón, las organizaciones regionales de ordenación pesquera (OROP) y otras partes interesadas deben actuar para aclarar la verdadera propiedad de los buques y establecer una definición acordada internacionalmente de “propietario beneficiario final”, además de determinar mecanismos sólidos de recopilación de datos de la empresa y sanciones adecuadas para quienes se benefician más de la pesca INDNR.
Glosario
Propietario beneficiario. Cuando un individuo o grupo tiene un interés legal y monetario en una empresa, pero no necesariamente un control definitivo.
Estado ribereño. Un Estado cuyo territorio está rodeado por el mar, al menos en algunos lugares, y en consecuencia tiene jurisdicción sobre áreas marítimas y recursos particulares, incluida la pesca.4
Vehículo corporativo. Entidades legales que llevan a cabo una variedad de actividades comerciales y poseen múltiples activos.5
Zona económica exclusiva (ZEE). Áreas de 200 millas náuticas de mar y lecho marino que se extienden desde las orillas de los países costeros, dentro de las cuales, según la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, esas naciones tienen derechos soberanos sobre todos los recursos naturales y ciertas actividades económicas. Los países también ejercen jurisdicción sobre la investigación marina y la protección medioambiental en sus ZEE.6
Estado de pabellón. El país en el que se registra un buque y que, por lo tanto, tiene autoridad legislativa y de aplicación de la ley exclusiva sobre ese buque cuando opera en altamar.7
Empresa conjunta. Un emprendimiento comercial llevado adelante en colaboración por dos partes o más que conservan identidades distintas.8
Propietario legal/registrado. La persona o entidad (incluido un apoderado) que es el propietario directo o tiene el título de propiedad de una empresa o buque pesquero.9
Organización regional de ordenación pesquera (OROP). Un organismo internacional compuesto por países que comparten un interés práctico o financiero en la gestión y conservación de poblaciones de peces en una región particular del océano.10
Empresa pantalla o fantasma. Una empresa constituida sin operaciones independientes, activos significativos, actividades comerciales en curso o empleados.11
Propietario beneficiario final. La persona, personas o entidad que controla y obtiene la mayor parte de las ganancias de una empresa o un buque pesquero.
Un pescador en Phuket, Tailandia, donde los trabajadores migrantes empleados como pescadores por operadores inescrupulosos de buques a menudo enfrentan condiciones peligrosas.
Jonas Gratzer
LightRocket a través de Getty Images
¿Qué es la propiedad beneficiaria final?
En el inicio de la cadena de propiedad de todo buque, incluidas aquellas correspondientes a buques pesqueros, se encuentra el propietario registrado. En la mayoría de los casos, el propietario registrado, que suele ser una persona o empresa, es el único propietario que se menciona en las solicitudes de licencia y los formularios de registro del buque. Además, el nombre del propietario registrado es la única información de propiedad que las autoridades de pesquerías solicitan y que está disponible públicamente o que se muestra en plataformas de seguimiento comercial, como IHSMarkit o MarineTraffic.
Sin embargo, en el caso de muchos buques pesqueros de envergadura industrial, el propietario registrado no es la persona o entidad que más se beneficia de las actividades del buque. En tal sentido, un solo buque a menudo tiene muchas capas de propietarios, incluidas varias empresas pantalla, vehículos corporativos y empresas conjuntas, que pueden estar ubicados en el mismo país o distribuidos en todo el mundo. Y en lo más alto de la lista se encuentra el UBO.
Sin embargo, no existe un consenso internacional sobre quién o qué califica exactamente como UBO. Según el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), un grupo de vigilancia intergubernamental que establece normas para naciones e instituciones financieras en la lucha contra el lavado de dinero y la financiación del terrorismo, un UBO siempre debe ser una persona física, en lugar de una empresa, y debe poseer o controlar al menos el 25 % de la empresa.12 Pero no todos los países utilizan esta definición. Además, los países difieren en la cantidad de control o propiedad que una persona debe tener para ser considerada un propietario beneficiario, con estándares que van desde poseer una sola acción de una empresa hasta tener al menos el 25 % de propiedad o control sobre una empresa (el umbral más común).13 Estas discrepancias complican los esfuerzos de recopilación de datos e investigaciones de presuntas actividades ilegales, no declaradas y no reglamentadas (INDNR).
Además, ocultar la propiedad es fácil en ausencia de un sistema global uniforme para recopilar y almacenar información sobre los UBO de las empresas. Grupos de vigilancia para una transparencia financiera, como el GAFI y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, recomiendan enfáticamente que los países desarrollen un mecanismo para obtener documentación sobre los propietarios beneficiarios de las corporaciones, en particular el UBO, ya sea por medio del proceso de diligencia debida del sistema bancario o mediante la obligación de que las empresas conserven y puedan producir rápidamente la información a solicitud del Gobierno.
Alternativamente, el GAFI recomienda que los países recopilen información sobre los UBO en un registro a nivel nacional.14 A partir de 2022, 97 países15 tienen algún tipo de registro. Pero estos registros varían en sus niveles de transparencia, en cómo definen el concepto de UBO y en si exigen que el propietario beneficiario final sea una persona física o también permiten corporaciones. Estas inconsistencias limitan el valor de los registros, incluso cuando los datos están disponibles públicamente, porque dificultan la compilación de información global integral. Además, los desafíos legales pueden forzar cambios en la disponibilidad de la información del registro, lo que limita aún más la utilidad de los registros. Por ejemplo, en noviembre de 2022, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea invalidó el acceso público a los registros de UBO en la Unión Europea debido a preocupaciones sobre la privacidad.16 Aunque el sistema actual tiene sus defectos, restringir este acceso público agravaría el problema, ya que dificulta los esfuerzos de los grupos de vigilancia y otras organizaciones de la sociedad civil para localizar y rastrear a los propietarios beneficiarios y garantizar que las empresas cumplan con las normas locales y globales.
La pesca se mantiene bajo un estándar más bajo que otras industrias extractivas.
Muchos Estados no solicitan información sobre la propiedad beneficiaria cuando un buque pesquero se registra bajo su bandera o al otorgar una licencia para pescar en sus Zonas Económicas Exclusivas (ZEE), lo que deja a los Gobiernos en gran medida incapaces de determinar a dónde se destinarán en última instancia las ganancias de las actividades del buque. Esto, a su vez, limita la capacidad de los países para rastrear el dinero, gravar las ganancias y cumplir con otras responsabilidades clave de supervisión y gobernanza.
Este enfoque difiere de cómo los Gobiernos gestionan otras industrias, como la minería de petróleo y gas, para las cuales el registro de la propiedad beneficiaria es un paso crucial de los programas de transparencia de la industria de los países. Por ejemplo, Papúa Nueva Guinea está en proceso de recopilar información sobre UBO para empresas involucradas en proyectos mineros como parte de su membresía en la Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI, Extractives Industries Transparency Initiative), una organización dedicada a construir protocolos transparentes para la industria de la minería, el petróleo y el gas. Los países miembro de la EITI deben publicar los nombres de los propietarios beneficiarios de las empresas que han solicitado una licencia o firmado un contrato para explorar o extraer minerales, petróleo o gas.17 Para cumplir con este requisito, la EITI recomienda establecer un registro público de los propietarios beneficiarios de las empresas pertinentes.18
Crear preceptos similares para la pesca ha sido un desafío. Por ejemplo, en contraste con su práctica para las empresas de extracción de petróleo y gas, Papúa Nueva Guinea recopila información sobre los UBO solo para un pequeño subconjunto de buques que planea pescar más allá de su ZEE y no incluye esa información en su registro público de buques pesqueros.19 Además, la Autoridad Nacional de Pesca de Papúa Nueva Guinea no determina la propiedad beneficiaria y no existe una definición a nivel nacional, por lo cual la decisión de qué información proporcionar queda en manos de los operadores.
Las estructuras empresariales pesqueras pueden empañar la propiedad
Las flotas de pesca en aguas distantes, que operan en altamar y en ZEE en todo el mundo, plantean un desafío particular para los esfuerzos de aclarar y documentar la propiedad de los buques. Estas flotas son complejas e involucran a muchos buques que pescan en varias ubicaciones. Los Estados y las OROP a menudo luchan por rastrear y gestionar estas flotas en sus regiones y ZEE para determinar quién se beneficia en última instancia y quién se debe considerar como responsable de cualquier acción ilegal. Los buques de una flota pesquera en aguas distantes a menudo operan con bandera de un Estado, pero están registradas a nombre de un propietario en otro Estado mientras pescan en un tercer Estado o en altamar. Las organizaciones corporativas que dirigen estas operaciones pueden estar dispersas en varias jurisdicciones, y un solo buque pesquero con frecuencia tiene una cadena de propiedad que contiene hasta cinco empresas o entidades corporativas, cada una asociada con diferentes jurisdicciones legales, lo que hace que sea casi imposible rastrear la verdadera propiedad de ese buque.
Además, las cadenas de propiedad de muchos buques incluyen empresas pantalla, algo sencillo y económico de crear en muchos países y que sirven principalmente para agregar complejidad y solapar otras entidades en la cadena. En todo el mundo, los operadores de buques utilizan estas intrincadas estructuras de propiedad y se aprovechan de la falta de supervisión constante para burlar las normas nacionales e internacionales y explotar las regulaciones débiles.
La propiedad oculta posibilita transgredir la ley
Los Estados de pabellón desempeñan un papel crucial en la lucha contra la pesca INDNR, ya que establecen las normas de funcionamiento para los buques que operan con su bandera. Si bien muchos Estados de pabellón tienen registros cerrados que requieren que los propietarios registrados de los buques que operan con su bandera vivan dentro de sus fronteras nacionales, otros tienen registros abiertos que aceptan propietarios que viven en cualquier lugar del planeta.20
Y cuando los extranjeros son los propietarios beneficiarios finales de los buques que operan en las aguas de un Estado, el problema puede volverse más complejo. Por ejemplo, cuando una empresa pesquera quiere eludir un registro cerrado, los operadores pueden emplear una estrategia conocida como “abanderamiento” mediante la cual un buque de propiedad y operada por extranjeros se inscribe en registros nacionales con una empresa pantalla o una empresa conjunta como propietario registrado. La consecuencia frecuente de este caso es la pesca insostenible o ilegal. 21 El abanderamiento se usa a menudo para ampliar el alcance de la flota de pesca en aguas distantes de un país, sobre todo en lugares donde no se permite que naturales extranjeros operen con buques pesqueros de bandera o que reservan los derechos de pesca para sus propios ciudadanos.
En otros casos, los operadores establecen un acuerdo comercial con el propietario registrado de un buque en un Estado ribereño para aprovechar las lagunas del proceso de registro y permitir que el UBO resida de manera segura en cualquier país.
Con demasiada frecuencia, los buques que buscan aprovecharse de vacíos en la gobernanza o la legislación tienen un capitán o patrón de pesca de una nacionalidad (generalmente, señala la verdadera propiedad del buque) y una tripulación de otra. Estos buques también se benefician de un trato preferencial por parte del país de origen del UBO, como subsidios para combustible y créditos fiscales, lo que les da una ventaja adicional sobre los pescadores locales reales.
El abanderamiento y Ghana: Cómo los propietarios de buques menoscaban fácilmente normas bien intencionadas
Algunos países han promulgado leyes para preservar sus pesquerías para los ciudadanos. Ghana, por ejemplo, exige que los buques pesqueros sean propiedad de una empresa o empresa conjunta que sea al menos un 51 % ghanesa. En estos Estados en desarrollo, los operadores de buques de dudosa reputación, particularmente personas de países más ricos que buscan ganancias, con frecuencia utilizan la práctica de abanderamiento para socavar estas regulaciones locales.
Según una investigación de 2021 realizada por la fundación ambientalista Environmental Justice Foundation (EJF), varios buques pesqueros con bandera de Ghana, registrados con empresas de propiedad ghanesa, eran en realidad propiedad beneficiaria de empresas con sede en China. Las empresas de fachada, aunque creadas legalmente, tenían unos pocos empleados y ganancias mínimas.22 Entre ellas, se encontraba LU RONG YUAN YU 919, cuyo propietario registrado es Connado Enterprises Ltd., una empresa de Ghana con dos empleados y una previsión de ingresos de GH¢10.000 (aproximadamente US$870). La investigación de EJF mostró que el verdadero propietario beneficiario final del buque, oculto por una cadena de propiedad que incluía a RongCheng Marine Fishery Co. Ltd., era Shandong Bodelong Group Co. Ltd., un conglomerado chino con ingresos anuales de $400 millones y alrededor de 2.000 empleados.23 Una laguna en una ley destinada a ayudar a los ciudadanos ghaneses permite que las ganancias de las poblaciones de peces fluyan hacia ciudadanos extranjeros.
Recomendaciones
La propiedad beneficiaria final plantea un problema complejo. Construir deliberadamente una estructura de propiedad intrincada para un buque pesquero o empresa no es ilegal, pero puede permitir la pesca INDNR y obstaculizar la aplicación de la ley. Los países deben reevaluar urgentemente cómo regulan los buques pesqueros y las cadenas de propiedad de estos para establecer y mantener una mejor gobernanza de sus flotas y proteger los recursos pesqueros. Para mejorar la supervisión de los buques, los Estados pueden tomar las siguientes medidas:
Establecer una definición global de propietario beneficiario final. Muchas comunidades financieras y de aplicación de la ley a nivel internacional ya utilizan la definición de propietario beneficiario final del GAFI, que es un buen punto de partida para transformar el seguimiento de la propiedad de los buques en todo el mundo. La adopción global de esta definición también alinearía los intereses de las pesquerías con los de los ministerios de hacienda y justicia, lo que facilitaría el intercambio de información. Los Estados también deben considerar incluir a las pesquerías en su definición de industrias extractivas, ya que resultaría más sencillo recopilar información sobre propietarios beneficiarios finales en países que ya recopilan esta información para otras empresas extractivas. Además, los Estados deben establecer un mecanismo adecuado para equilibrar los derechos de privacidad individual con la necesidad de rendir cuentas, para garantizar que las autoridades pertinentes y las organizaciones de la sociedad civil puedan identificar a los propietarios beneficiarios finales de los buques pesqueros industrializados.
Recopilar información del UBO para todos los buques pesqueros. Todos los Estados con una industria pesquera, independientemente de su tamaño, deben recopilar información sobre el UBO al registrar un buque, permitir su funcionamiento con bandera u otorgarle una licencia. Los Estados también deben tener un registro de propiedad beneficiaria y hacer que la información sea gratuita y pública por medio de un sitio web nacional.
Aplicar sanciones nacionales para los ciudadanos que participen o se beneficien de la pesca INDNR, independientemente de dónde ocurra. Todos los países deben promulgar leyes que prohíban a sus ciudadanos beneficiarse de actividades de pesca INDNR en aguas de otros países o en altamar y autorizar la aplicación de sanciones apropiadas. En algunos Estados ya rige dicha legislación. Por ejemplo, el Reglamento del Consejo Europeo 1005/2008, que establece parámetros para que los buques pesqueros con bandera europea importen legalmente pescado a la Unión Europea (UE), incluye disposiciones que requieren que sus ciudadanos no se beneficien de la pesca INDNR ni de operaciones relacionadas con la pesca INDNR. Y estas leyes funcionan. El reglamento de la UE llevó a la condena de una familia española acusada de beneficiarse de la pesca INDNR en el Atlántico Sur. La condena incluyó una sanción de €25 millones y una cláusula que excluía a toda empresa que tuviera como director a un miembro de la familia de recibir subsidios estatales. Si bien esta condena fue anulada en apelación, demuestra que los fiscales y los tribunales están dispuestos a perseguir a las personas acusadas de pesca INDNR en aguas extranjeras.24 Un caso similar sigue abierto en Islandia por presuntas actividades de pesca INDNR frente a Namibia.25
Buques pesqueros esperan en el Puerto de Accra, Ghana. El país cuenta con algunas de las zonas de pesca más extensas de África Occidental.
Jemal Countess
Getty Images para Global Citizen
Las mujeres en Accra, Ghana, desempeñan un papel importante en el procesamiento y la venta de pescado, pero lagunas en las leyes de propiedad de los buques pesqueros del país pueden desviar las ganancias a individuos extranjeros.
Cristina Aldehuela
AFP a través de Getty Images
Conclusión
Las complejas cadenas de propiedad que involucran a múltiples empresas y nacionalidades pueden dificultar, si no hacer imposible, el trabajo de las autoridades gubernamentales de determinar quién se beneficia de la actividad de un buque y quién debería ser considerado responsable si esas actividades violan la ley nacional o internacional. Con demasiada frecuencia, los propietarios beneficiarios finales no son castigados, mientras que quienes están en el agua enfrentan duras sanciones.
Ha llegado el momento de arrojar una luz rutilante sobre las personas y las corporaciones que controlan y se benefician de la pesca INDNR. Los Estados deben tomar medidas para definir, recopilar y actuar mejor sobre la información de propiedad beneficiaria para garantizar que sus flotas pesqueras cumplan con la ley y sean penalizadas de manera adecuada cuando no lo hagan.
Reconocimientos
Este informe escrito por Gina Fiore, miembro del personal de Pew, también es producto de su investigación. El equipo del proyecto agradece a Andrés Knobel por sus valiosos conocimientos y asistencia en la búsqueda legal para este informe, así como los esfuerzos de colaboración y asociación de C4ADS y TM Tracking. El equipo también agradece a los colegas de Pew Alex van der Hilst y Justine Calcagno, por su apoyo en la investigación; a Peter Horn por su ayuda con la redacción; y a John Briley, Jennifer V. Doctors, Ned Drummond, Shamyra Edmonds, Carol Hutchinson, Isabelle Kramer, Terri Law, Cindy Murphy-Tofig, Jared Warzala, Leah Weiser y Mabel Yu por sus importantes contribuciones a la comunicación, la creatividad y la edición en este trabajo.
Notas finales
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, “The State of World Fisheries and Aquaculture 2022: Towards Blue Transformation” (2022), https://doi.org/10.4060/cc0461en.
Organisation for Economic Co-operation and Development, “Behind the Corporate Veil: Using Corporate Entities for Illicit Purposes” (2001), https://www.oecd.org/corporate/ca/43703185.pdf.
M.L.L. van Bladel, exdirector director gerente y jefe global de financiación estructurada e inversiones, ABN AMRO Bank N.V., carta a la División de Tratados Fiscales, Precios de Transferencia y Transacciones Financieras, OCDE/CTPA, “Commentary on OECD Model Tax Convention: Revised Proposals Concerning the Meaning of ‘Beneficial Owner’ in Articles 10, 11 and 12”, 30 de enero de 2013, https://www.oecd.org/ctp/treaties/BENOWNMLL_vanBladel.pdf.