Les entreprises propriétaires de bateaux de pêche doivent faire preuve de plus de transparence et être tenues responsables de leurs actes

Vue d’ensemble

La pêche commerciale génère 141 milliards de dollars par an, mais il est presque impossible de savoir où va cet argent en raison des structures opaques mises en place par de nombreuses grandes entreprises du secteur.¹ De plus, la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN) constitue une menace majeure pour la santé économique des pêcheries du monde entier et coûte jusqu’à 36,4 milliards de dollars par an ². Pourtant, les personnes et entreprises qui encouragent et adoptent ces comportements illégaux sont elles aussi souvent protégées par des structures complexes.

Au bout de ces chaînes de propriété complexes se trouve le bénéficiaire effectif, à savoir la ou les personnes qui profitent le plus des activités d’un navire. Ce bénéficiaire, qui n’est pas toujours le propriétaire enregistré du navire, peut s'avérer difficile à identifier, car aucune règle ou loi internationale n’impose une transparence totale en la matière. Ce point est particulièrement vrai pour les navires pêchant au-delà des zones relevant de la juridiction de leur pays, une situation de plus en plus fréquente. En effet, la pression toujours plus forte sur les stocks de poissons pousse nombre de navires, possédés par de petites ou de grandes entreprises, à s’aventurer plus loin des côtes pour maintenir leurs profits.

Dans ces zones de haute mer, les contrôles sont souvent limités, ce qui en fait le lieu idéal pour la pêche INN. Cette activité illégale est en majorité le fait de grandes entreprises qui la pratiquent de manière systématisée et industrielle, et en empochent les bénéfices.³ L’identité des propriétaires de ces navires étant souvent nébuleuse, et les structures réglementaires étant limitées, ce sont généralement les pêcheurs eux-mêmes qui sont tenus responsables, tandis que ceux qui orchestrent, organisent la pêche INN et en profitent échappent aux sanctions et aux amendes.

Alors que la santé des océans et des pêcheries du monde entier est soumise à une pression toujours plus forte, notamment en raison de la surpêche et des effets du changement climatique, il devient plus important que jamais de garantir que la pêche est durable, transparente et contrôlée efficacement, mais aussi que les opérateurs illégaux sont tenus responsables de leurs actes. Pour y parvenir, les États du pavillon, les organisations régionales compétentes de gestion de la pêche et les autres parties prenantes doivent prendre les mesures permettant d’identifier clairement les véritables propriétaires des navires. En outre, ils doivent établir une définition internationalement reconnue du bénéficiaire effectif, et mettre en place de solides mécanismes d’obtention de données sur les entreprises ainsi que des pénalités appropriées pour les personnes qui bénéficient le plus de la pêche INN.

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Qu’est-ce que la propriété effective ?

Le propriétaire enregistré est le premier maillon de la chaîne de propriété de tout navire, bateaux de pêche compris. Dans la plupart des cas, ce propriétaire enregistré, généralement une personne ou une entreprise, est le seul propriétaire stipulé sur les demandes de licence et formulaires d’enregistrement du navire. De plus, son nom constitue la seule information de propriété que les autorités de pêche imposent de diffuser publiquement et qui apparaît sur les plateformes commerciales de suivi comme IHSMarkit ou MarineTraffic.

Toutefois, le propriétaire enregistré de nombreux bateaux de pêche industrielle ne correspond pas à la personne ou l’entité qui tire le maximum de profit de leur activité. En effet, un navire donné est souvent associé à une véritable chaîne de propriété comprenant une multitude de sociétés-écrans, véhicules juridiques et coentreprises basés dans le même pays ou répartis dans le monde. Et c’est donc tout au bout de cette chaîne que l’on trouve le bénéficiaire effectif.

Le problème, c’est qu’il n’existe aucune définition internationale précise du concept de « bénéficiaire effectif ». D’après la Financial Action Task Force (FATF), un groupe intergouvernemental qui élabore des normes de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme pour les gouvernements et les institutions financières, un bénéficiaire effectif doit toujours être un être humain et non une entreprise, et il doit détenir ou contrôler au moins 25 % de l’entreprise.¹² Mais tous les pays ne se rangent pas derrière cette définition. Par ailleurs, tous les pays ne sont pas d’accord sur l’étendue du contrôle ou des parts dont une personne doit disposer pour être considérée comme un bénéficiaire effectif. Pour certains, une seule action dans une entreprise suffit quand d’autres placent ce seuil à au moins 25 % des parts ou du contrôle (valeur le plus couramment admise).¹³ Ces différences rendent plus complexes la collecte de données et les enquêtes sur les cas suspectés de pêche INN.

De plus, l’absence d’un système international commun de collecte et de stockage des informations sur les bénéficiaires effectifs des entreprises permet de masquer facilement les informations de propriété. Les groupes militant pour la transparence financière, comme la FATF, et l’Organisation de coopération et de développement économiques, recommandent vivement aux pays de créer un mécanisme permettant d’obtenir les documents relatifs aux bénéficiaires des entreprises, et en particulier du bénéficiaire effectif. Ils suggèrent de passer par le processus de vigilance bancaire ou de mettre en place une obligation pour les entreprises de disposer de ces documents et d’être en mesure de les fournir rapidement sur demande d’un gouvernement.

La FATF recommande également l'instauration de registres nationaux d’informations sur les bénéficiaires effectifs.¹⁴ En 2022, 97 pays¹⁵ s’étaient dotés d’un registre de ce type. Toutefois, tous ne présentent pas la même transparence et ne définissent pas le concept de bénéficiaire effectif de la même façon. De plus, certains n’incluent pas que des personnes physiques, mais aussi des entreprises. De telles incohérences limitent l’intérêt de ces registres, même lorsque les données sont accessibles publiquement, car elles empêchent de compiler facilement des informations complètes à l’échelle mondiale. Par ailleurs, des difficultés juridiques pourraient imposer des changements dans l’accessibilité de ces registres, réduisant davantage encore leur intérêt. Par exemple, la Cour de justice de l’Union européenne a invalidé en novembre 2022 l’accès public aux registres des bénéficiaires effectifs dans l’Union européenne en raison de préoccupations liées à la vie privée.¹⁶ Même si le système actuel est imparfait, un retour en arrière ne ferait qu’aggraver le problème en empêchant les lanceurs d’alertes et autres groupes de la société civile d’identifier et de suivre les bénéficiaires effectifs, et de s’assurer que les entreprises respectent les lois locales et internationales.

La pêche est moins réglementée que les autres activités extractives

De nombreux États ne demandent pas d’informations sur les bénéficiaires effectifs lors de l’immatriculation d’un bateau de pêche sous leur pavillon ou lors de l’octroi d’une licence de pêche dans leur ZEE. Bien des gouvernements sont ainsi incapables de déterminer où partiront les profits générés par les activités de ces bateaux. Ils ne peuvent donc pas suivre l’argent, taxer les bénéfices et honorer d’autres responsabilités clés de supervision et de gouvernance.

Cette approche est bien différente de celle adoptée pour d’autres secteurs, comme l’exploitation des ressources pétrolières et gazières, pour lesquels l’enregistrement des informations de propriété effective joue un rôle crucial dans les programmes de transparence des gouvernements. Par exemple, la Papouasie-Nouvelle-Guinée recueille actuellement des informations sur les propriétaires bénéficiaires des entreprises participant à des projets d’exploitation minière dans le cadre de l’Initiative pour la transparence des industries extractives (EITI), une organisation visant à renforcer la transparence en matière d’exploitation minière, pétrolière et gazière. Les pays membres de l’EITI doivent rendre publique la liste des bénéficiaires des entreprises ayant demandé une licence ou signé un contrat d’exploration ou d’extraction de minerais, de pétrole ou de gaz.¹⁷ Pour honorer cette obligation, l’EITI recommande de mettre en place un registre public des bénéficiaires effectifs des entreprises concernées.¹⁸

Instaurer des obligations similaires pour la pêche s’est avéré difficile. Par exemple, contrairement à ce qu’elle fait pour les entreprises du secteur du gaz et du pétrole, la Papouasie-Nouvelle-Guinée ne recueille des informations sur les bénéficiaires effectifs que pour une petite partie des navires prévoyant de pêcher au-delà de sa ZEE et n’inclut pas ces informations dans son registre public des bateaux de pêche.¹⁹ De plus, ni l’autorité nationale des pêches du pays, ni aucun autre organisme gouvernemental ne définit officiellement la propriété effective, laissant aux opérateurs de navires toute latitude quant aux informations qu’ils communiquent.

Les structures des entreprises de pêche peuvent camoufler les propriétaires

Les flottes de pêche lointaine, qui sont actives en haute mer et dans les ZEE du monde entier, posent un problème particulier en matière de clarification et de documentation des propriétaires des navires. En effet, ces flottes suivent une structure complexe. Elles comportent de nombreux navires basés dans des endroits différents. Les États et les ORGP ont souvent du mal à suivre et gérer ces flottes dans leurs régions et ZEE, et à déterminer qui profite de leurs opérations et doit être tenu responsable de leurs éventuelles activités illégales. Les navires appartenant à une flotte de pêche lointaine sont généralement immatriculés dans un État, mais enregistrés auprès d’un propriétaire basé dans un autre État et actifs dans un troisième État ou en haute mer. Les entreprises derrière ces activités peuvent être implantées dans plusieurs pays, et un même bateau de pêche est souvent intégré à une chaîne pouvant comporter jusqu’à 5 entreprises ou entités, chacune associée à une juridiction différente. Il est alors presque impossible d’identifier le véritable propriétaire.

De plus, les chaînes de propriété de nombreux navires incluent des sociétés-écrans, faciles et peu coûteuses à mettre en place dans de nombreux pays, et dont le principal objectif est d’ajouter encore plus de flou. Partout dans le monde, les opérateurs tirent parti de ces structures complexes et de l’absence de supervision homogène pour contourner les lois nationales et internationales et exploiter les réglementations inadaptées.

L’opacité sur les propriétaires des navires permet de violer la loi

Les États du pavillon jouent un rôle clé dans la lutte contre la pêche INN, car ce sont eux qui fixent les règles de fonctionnement applicables aux navires battant leur pavillon. Bien que nombre d’entre eux disposent de registres fermés imposant aux propriétaires enregistrés de navires battant leur pavillon de vivre au sein de leurs frontières, d’autres sont ouverts et acceptent des propriétaires basés partout dans le monde.²⁰

Or, lorsque des étrangers sont les bénéficiaires effectifs de navires opérant dans les eaux d’un État, la situation devient plus complexe. Par exemple, lorsqu’une entreprise de pêche veut contourner un registre fermé, elle peut appliquer une stratégie dite de « flagging in », qui consiste pour le propriétaire et l’exploitant étranger d’un navire à s’enregistrer dans le registre national par l’intermédiaire d’une société-écran ou d’une coentreprise, ce qui aboutit souvent à de la pêche INN.²¹ Cette stratégie est souvent appliquée pour étendre la portée de la flotte de pêche lointaine d’un pays, en particulier dans les endroits n’autorisant pas les étrangers à immatriculer des bateaux de pêche ou qui réservent les droits de pêche à leurs citoyens.

Dans d’autres cas, les opérateurs concluent un accord commercial avec le propriétaire enregistré d’un navire dans un État côtier pour tirer parti des faiblesses du processus d’immatriculation et permettre au propriétaire bénéficiaire de résider dans n’importe quel pays.

Trop souvent, les navires cherchant à exploiter les lacunes de la gouvernance ou de la loi sont pilotés par un capitaine ou capitaine de pêche dont la nationalité est différente de celle de l’équipage, mais en général identique à celle du véritable propriétaire. Ces navires bénéficient également d’un traitement préférentiel accordé par le pays du bénéficiaire effectif, par exemple des subventions pour le carburant et des crédits fiscaux, ce qui leur donne un avantage supplémentaire sur les pêcheurs locaux.

Flagging-In au Ghana : comment les propriétaires de navires détournent facilement des règles pourtant bien intentionnées

Certains pays ont voté des lois visant à privilégier leurs ressortissants en matière de pêche. C’est par exemple le cas du Ghana, qui impose aux bateaux de pêche d’être possédés par une entreprise ou une coentreprise au moins 51 % ghanéenne. Dans ce type de pays en développement, des opérateurs peu recommandables, en particulier des personnes venues de pays plus riches et cherchant à s’enrichir, ont souvent recours au flagging-in pour contourner les réglementations locales.

Une enquête menée en 2021 par l’Environmental Justice Foundation (EJF) a révélé que les bénéficiaires effectifs de nombreux bateaux de pêche battant pavillon ghanéen et immatriculés par des entreprises ghanéennes étaient en réalité des entreprises chinoises. Les sociétés-écrans associées, même si leur création était légale, ne comptaient que quelques employés et dégageaient peu de bénéfices.²² Parmi ces navires, citons le LU RONG YUAN YU 919, dont le propriétaire enregistré est Connado Enterprises Ltd. Cette entreprise ghanéenne compte deux employés et génère un chiffre d’affaires de 10 000 GH¢, soit environ 870 $. L’enquête de l’EJF a démontré que le véritable bénéficiaire effectif du navire, camouflé au sein d’une chaîne de propriété incluant RongCheng Marine Fishery Co. Ltd., était Shandong Bodelong Group Co. Ltd., un conglomérat chinois dont le chiffre d’affaires annuel atteint 400 millions de dollars et qui compte environ 2 000 employés.²³ Une faille dans une loi censée favoriser les citoyens du Ghana a en réalité permis de faire passer à l’étranger les profits générés par les ressources halieutiques nationales.

Recommandations

La question des bénéficiaires effectifs est complexe. S’il n’est pas illégal de créer à dessein une structure de propriété tortueuse pour un bateau de pêche, cette stratégie peut permettre la pêche INN et gêner l’application de la loi. Les pays doivent réévaluer au plus vite la réglementation à appliquer aux bateaux de pêche et à leur chaîne de propriété pour établir et maintenir une meilleure gouvernance de leurs flottes et protéger leurs ressources halieutiques. Les États peuvent améliorer la surveillance de leurs navires en :

Établissant une définition internationale du bénéficiaire effectif. La définition élaborée par la FATF est déjà utilisée par de nombreuses communautés financières et judiciaires de par le monde, et constitue un bon point de départ vers une transformation mondiale du suivi de la propriété des navires. Une adoption mondiale de cette définition permettrait aussi d’aligner les intérêts des pêcheries et des ministères des Finances et de la Justice, ce qui faciliterait le partage des informations. Les États doivent également réfléchir à ajouter la pêche dans leur définition des industries extractives, ce qui faciliterait la collecte d’informations sur les bénéficiaires effectifs pour les pays qui le font déjà pour les autres activités d'extraction. De plus, les États doivent mettre en place un mécanisme approprié permettant un équilibre entre le respect de la vie privée et la possibilité pour les autorités appropriées et les organisations de la société civile d’identifier les bénéficiaires effectifs des bateaux de pêche industrielle.

Collectant des informations sur les bénéficiaires effectifs pour tous les bateaux de pêche.Tous les États disposant d’un secteur de la pêche, indépendamment de sa taille, doivent recueillir des informations sur les bénéficiaires effectifs au moment de l’immatriculation d’un navire, de sa mise sous pavillon ou de l’octroi d’une licence. Ils doivent également tenir un registre de ces bénéficiaires et le rendre accessible à tous gratuitement par le biais d’un site Web national.

Appliquant des pénalités nationales pour les citoyens s’adonnant à la pêche INN ou profitant de ce type de pêche, quel que soit le lieu où elle se déroule.Tous les pays doivent voter des lois interdisant à leurs citoyens de bénéficier de la pêche INN dans les eaux nationales des autres pays et en haute mer, et prévoir des sanctions appropriées. Certains États ont déjà mis en place une telle législation. Par exemple, le Règlement 1005/2008 du Conseil européen, qui définit les conditions dans lesquelles les bateaux de pêche battant pavillon européen peuvent importer du poisson dans l’Union européenne, dispose que les ressortissants européens ne doivent pas tirer profit du poisson issu de la pêche INN ou d’opérations de pêche INN. Ces lois fonctionnent. Ce règlement a en effet permis la condamnation d’une famille espagnole, accusée de profiter de la pêche INN dans l’Atlantique Sud. Même si la condamnation et les amendes (25 millions d’euros et une clause interdisant à toute entreprise dont un membre de la famille occupe un poste de direction de recevoir des subventions publiques) ont été annulées en appel, cela montre que la justice et les tribunaux n’hésitent pas à poursuivre les personnes accusées de pêche INN dans des eaux étrangères.²⁴ Une affaire similaire est en cours en Islande, pour des activités de pêche INN suspectées au large de la Namibie.²⁵

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Conclusion

Les chaînes de propriété complexes impliquant de multiples entreprises et nationalités rendent difficile, voire impossible, l’identification par les autorités des personnes qui bénéficient de l’activité d’un navire et qui doivent donc être tenues responsables des violations des lois nationales et internationales qu’il peut commettre. Bien trop souvent, les bénéficiaires effectifs restent intouchables, tandis que les acteurs de terrain sont eux soumis à de lourdes sanctions.

Il est temps de mettre en lumière les personnes et entreprises qui contrôlent la pêche INN et en profitent. Les États doivent prendre les mesures nécessaires pour mieux définir, collecter et exploiter les informations relatives aux bénéficiaires effectifs afin de s’assurer que leurs flottes de pêche respectent la loi et sont punies comme il se doit lorsqu’elles ne le font pas.

Remerciements

Ce document a été rédigé par Gina Flore, membre du personnel de Pew, sur la base de ses recherches. L’équipe du projet tient à remercier Andres Knobel pour ses précieuses connaissances et sa participation aux recherches juridiques nécessaires pour cette fiche d’information, ainsi que C4ADS et TM Tracking pour leur collaboration et leur assistance. L’équipe remercie également ses collègues de Pew : Alex van der Hilst et Justine Calcagno pour leur aide dans les recherches, Peter Horn pour son assistance à la rédaction, et John Briley, Jennifer V. Doctors, Ned Drummond, Shamyra Edmonds, Carol Hutchinson, Isabelle Kramer, Terri Law, Cindy Murphy-Tofig, Jared Warzala, Leah Weiser et Mabel Yu pour leurs informations et leurs importantes contributions créatives et éditoriales.

Notes finales

1. Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture, « La situation mondiale des pêches et de l’aquaculture 2022 : vers une transformation bleue » (2022), https://doi.org/10.4060/cc0461fr.
2. C. May, « Transnational Crime and the Developing World » (Global Financial Integrity, 2017), https://secureservercdn.net/45.40.149.159/34n.8bd.myftpupload.com/wp-content/uploads/2017/03/Transnational_Crime-final.pdf.
3. A. Daniels et al., « Fishy Networks: Uncovering the Companies and Individuals Behind Illegal Fishing Globally » (Financial Transparency Coalition, 2022), https://financialtransparency.org/reports/fishy-networks-uncovering-companies-individuals-behind-illegal-fishing-globally/.
4. International Seafood Sustainability Foundation, « ISSF Glossary », consultation le 10 août 2023, https://www.iss-foundation.org/tuna-stocks-and-management/tuna-fishing/issf-glossary/.
5. Organisation de coopération et de développement économiques, « Behind the Corporate Veil: Using Corporate Entities for Illicit Purposes” (2001), https://www.oecd.org/corporate/ca/43703185.pdf.
6. The Pew Charitable Trusts, « Ocean Science Factsheet: Common Fishery Terms », 15 mars 2010, https://www.pewtrusts.org/en/research-and-analysis/fact-sheets/2010/03/15/ocean-science-factsheet-common-fishery-terms
7. The Pew Charitable Trusts, « Comment mettre fin à la pêche illégale : le rôle de l'État du pavillon», 6 août 2019, https://www.pewtrusts.org/fr/research-and-analysis/fact-sheets/2019/08/how-to-end-illegal-fishing-the-role-of-the-flag-state.
8. Indiana Compensation Rating Bureau, « Reference Library—Joint Venture », consultation le 10 août 2023, https://www.icrb.net/reference-library/?cc=606.
9. M.L.L. van Bladel, ancien directeur et responsable monde des investissements et financement structurés, ABN AMRO Bank N.V., lettre à la Division des conventions fiscales, des prix de transfert et des transactions financières du Centre de politique et d’administration fiscales de l’OCDE, « Commentary on OECD Model Tax Convention: Revised Proposals Concerning the Meaning of ‘Beneficial Owner’ in Articles 10, 11 and 12 », 30 janvier 2013, https://www.oecd.org/ctp/treaties/BENOWNMLL_vanBladel.pdf.
10. The Pew Charitable Trusts, « FAQ: What Is a Regional Fishery Management Organization? », 23 février 2012, https://www.pewtrusts.org/en/research-and-analysis/fact-sheets/2012/02/23/faq-what-is-a-regional-fishery-management-organization.
11. Financial Action Task Force and Egmont Group, « Concealment of Beneficial Ownership » (2018), https://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/FATF-Egmont-Concealment-beneficial-ownership.pdf.
12. Financial Action Task Force, « Guidance on Beneficial Ownership of Legal Persons » (2023), https://www.fatf-gafi.org/en/publications/Fatfrecommendations/Guidance-Beneficial-Ownership-Legal-Persons.html.
13. A. Knobel et F. Lorenzo, « Beneficial Ownership Registration Around the World 2022 » (Tax Justice Network, 2022), https://taxjustice.net/wp-content/uploads/2022/12/State-of-Play-of-Beneficial-Ownership-2022-Tax-Justice-Network.pdf.
14. Financial Action Task Force, « Guidance on Beneficial Ownership ».
15. Knobel et Lorenzo, « Beneficial Ownership Registration ».
16. D. Peco et al., « The Luxembourg Businessman Who Got Europe’s Corporate Registries Shut Down—and His Secret Offshore Interests », Investigate Europe, consultation le 10 août 2023, https://www.investigate-europe.eu/en/posts/luxembourg-businessman-offshore-transparency-shutdown.
17. Extractive Industries Transparency Initiative, « The EITI Standard » (2019), https://eiti.org/sites/default/files/attachments/changes-to-2016-standard-bc274.pdf.
18. Ibid.
19. National Fisheries Authority of Papua New Guinea, liste des navires en date du 24 avril 2017, consultation le 10 août 2023, https://www.fisheries.gov.pg/_files/ugd/2c6676_5a467dc952424854b6a6589ffdaef169.pdf.
20. Les registres ouverts sont aussi appelés « pavillons de complaisance », bien que cette expression soit obsolète.
21. D. Copeland et I.M. Ralby, « Spotlight On: The Use of African Flag Registries by High-Risk Fishing Operators », TM-Tracking, consultation le 10 août 2023, https://www.tm-tracking.org/post/spotlight-on-the-use-of-african-flag-registries-by-high-risk-fishing-operators.
22. Environmental Justice Foundation, « At What Cost? How Ghana Is Losing Out in Fishing Arrangements With China’s Distant Water Fleet » (2021), https://ejfoundation.org/reports/at-what-cost-how-ghana-is-losing-out-in-fishing-arrangements-with-chinas-distant-water-fleet; ibid.
23. Ibid.
24. ClientEarth, « Spain Should Continue to Tackle Illegal Fishing—Other EU Member States Must Follow », consultation le 14 août 2023, https://www.clientearth.org/latest/latest-updates/news/spain-should-continue-to-tackle-illegal-fishing-other-eu-member-states-must-follow/; ClientEarth, « The Spanish Legal Process for Prosecuting Illegal Fishing: A Story of Success? » (2019), https://www.clientearth.org/media/cd0jqn3j/the-spanish-legal-process-for-prosecuting-illegal-fishing-a-story-of-success-ce-en.pdf.
25. J. Dell, « Fishrot: The Corruption Scandal Entwining Namibia and Iceland », BBC, consultation le 14 août 2023, https://www.bbc.com/news/world-africa-64526018.