Tras décadas de sobrepesca y políticas pesqueras ineficaces, el Parlamento Europeo y los -entonces- 28 Gobiernos de los Estados miembros de la Unión Europea, acordaron en 2013 reformas trascendentales en la Política Pesquera Común (PPC) de la UE. La meta: hacer que la pesca sea sostenible al establecer objetivos para restablecer las poblaciones de peces, mantener ecosistemas saludables y garantizar pesquerías estables y productivas para la flota de la UE.
La PPC exigía que los ministros garantizasen niveles de explotación sostenibles «en 2015, si ello fuera posible, y de forma progresiva y paulatina, a más tardar en 2020 para todas las poblaciones».1 Ahora que el plazo de 2020 para acabar con la sobrepesca ha vencido, merece la pena preguntarse si esos objetivos se han alcanzado y si los ministros de pesca están utilizando de manera responsable una de las herramientas clave de la PPC: el establecimiento de los límites de pesca, es decir, los totales admisibles de capturas (TAC), en las reuniones del Consejo de Agricultura y Pesca (AGRIPESCA).
Brexit
La salida del Reino Unido de la UE el 31 de enero de 2020 conlleva cambios sin precedentes en la gestión de las poblaciones de peces en el océano Atlántico nororiental.2
Una proporción considerable de caladeros que antes se gestionaban bajo la PPC ahora los gestionará el Reino Unido dentro de su zona económica exclusiva. El Reino Unido ya no participará en las reuniones anuales del Consejo AGRIPESCA, sino que negociará por separado con la UE y otros estados costeros con los que comparte poblaciones de peces, como Noruega, que tampoco es miembro de la UE.3
Todo nuevo marco de gestión conjunta deberá basarse en la sostenibilidad y la mejor ciencia disponible. Además, las negociaciones internacionales deben llevarse a cabo de forma transparente y con la participación de todas las partes interesadas en las propuestas y decisiones.
Las cifras oficiales revelan que la presión pesquera sigue siendo demasiado alta
El Comité Científico, Técnico y Económico de Pesca (STECF, por sus siglas en inglés) de la Comisión Europea analiza cada año la presión pesquera en el Atlántico nororiental y la compara con los niveles permitidos en la PPC. El comité sigue observando que se pesca una gran proporción de poblaciones por encima de los límites permitidos.
Los datos de otras regiones representan un panorama aún peor. En el mar Mediterráneo la gran mayoría de las poblaciones de peces están sobreexplotadas.4
El análisis de Pew demuestra que los límites de captura siguen siendo demasiado altos a pesar de la fecha límite de 2020.
Cada año, desde que la PPC reformada entró en vigor en 2014, The Pew Charitable Trusts ha comparado las decisiones5 de los ministros de pesca sobre los límites de captura en el Atlántico nororiental con las recomendaciones científicas disponibles. Aunque la proporción de los límites establecidos por encima de las recomendaciones científicas se ha reducido en los últimos años, la UE ha incumplido el plazo de la PPC para acabar con la sobrepesca antes de 2020. De hecho, en 2020 se establecieron más limites de captura por encima de las recomendaciones científicas que en 2019 (el 48% frente al 42%).
Nuestro análisis demuestra que la principal herramienta disponible para corregir la excesiva presión pesquera mostrada en los datos oficiales —es decir, el establecimiento de los TAC— se utiliza para permitir que la sobrepesca continúe. Las decisiones de los gestores de pesquerías de la UE les han impedido lograr los objetivos de la política y cumplir el plazo de 2020.
Criterio de Precaución vs. Rendimiento Máximo Sostenible
La PPC exige aplicar el criterio de precaución en la gestión pesquera, tal como se define en el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre Poblaciones de Peces (UNFSA, por sus siglas en inglés). La PPC también obliga a que los órganos con poder de decisión sobre las medidas de gestión —incluidos los límites de captura— sean coherentes con las mejores recomendaciones científicas disponibles.6
El uso del criterio de precaución exige una mayor cautela en la toma de decisiones, especialmente cuando falta información científica sobre el rendimiento máximo sostenible (RMS) o cuando esta es incierta. El RMS hace referencia al máximo rendimiento (o captura) promedio, que en teoría puede obtenerse de una población particular sin que ello afecte al tamaño a largo plazo de la población. Ambos conceptos juntos pueden garantizar la salud de las poblaciones de peces.7
Las recomendaciones científicas del Consejo Internacional para la Exploración del Mar (ICES) tienen en cuenta los requisitos del UNFSA y proporcionan un marco precautorio en las recomendaciones científicas sobre los límites de captura cuando los datos son limitados y el estado de la población en relación con la consecución del RMS es incierto.
Un análisis de Pew de los TAC establecidos para 2020 cubre más poblaciones de peces que el informe del STECF, incluidas las que no tienen datos sobre el RMS. El análisis revela que:
- Sesenta y dos (el 48 %) de los 129 TAC —para el mar Báltico, aguas profundas y Atlántico nororiental— se establecieron por encima de las recomendaciones científicas.
- Un gran número de los TAC que se establecieron por encima de las recomendaciones (43 de esos 62) disponían de recomendaciones basadas en el criterio de precaución del ICES para poblaciones con limitaciones de datos. Las recomendaciones de esta categoría tienen menos probabilidades de ser seguidas que las recomendaciones más completas.
Los progresos en la recuperación de las poblaciones de peces son lentos o desconocidos
Este patrón de aplicación inadecuado se ve reflejado también en la incapacidad de lograr los objetivos de la PPC de recuperación de las poblaciones, un hecho agravado por una falta de información oficial sobre el progreso en esta materia. Específicamente:
- Se conocen muy pocas poblaciones de peces que se hayan recuperado por encima de los niveles exigidos por la legislación de la UE.8 Un informe encargado por The Pew Charitable Trusts de 2017, «Taking Stock» (Balance pesquero),”9, concluyó que entre el 24% y el 56% seguía estando por debajo de los niveles exigidos por la PPC.
- La Comisión notifica anualmente10 la medida en que este objetivo se está cumpliendo, pero utiliza parámetros desfasados de la antigua PPC (2002) —como el número de poblaciones de peces dentro y fuera de los límites biológicos de seguridad o los niveles de biomasa comparados con los de 2003— en lugar de compararlos con los niveles exigidos por la actual PPC. Esto hace que el progreso para cumplir con los objetivos de la PPC sea muy difícil de comprobar.
La importante función de la Comisión Europea
Además de notificar el progreso, la Comisión es la responsable de proponer cada año los límites de captura, junto con otras leyes importantes en virtud de la PPC. El comisario y otros funcionarios también participan en el proceso del Consejo, en el que ayudan a los ministros a establecer los límites de captura, a menudo ajustando las propuestas para garantizar un acuerdo.
La Comisión puede orientar a los ministros hacia una gestión pesquera responsable mediante la propuesta de límites de captura acordes con las recomendaciones científicas. No obstante, la Comisión a menudo propone límites por encima de las recomendaciones científicas publicadas sin explicar completamente cómo se ha llegado a dichos límites. La Comisión afirma que basa sus propuestas en los datos del Consejo Internacional para la Exploración del Mar (ICES), pero los límites propuestos son normalmente superiores a los recomendados por el ICES. La proporción de límites establecidos por encima de las recomendaciones científicas se han ido reduciendo con el tiempo hasta 2020, año en que el 44% de los límites propuestos están por encima de las recomendaciones. Muchos de estos límites afectan a poblaciones sin recomendación sobre el RMS y en las que se debería seguir el consejo científico de precaución.
Transparencia de la toma de decisiones del Consejo
La falta de claridad en el proceso de propuestas de la Comisión se ve eclipsada por la opacidad del proceso que siguen los ministros de pesca de los actuales 27 Estados miembros de la UE para tomar decisiones en el Consejo. Los ministros rara vez establecen un límite de captura por debajo de lo que la Comisión ha propuesto y a menudo aumentan los límites de captura por encima de lo que los científicos aconsejan como sostenible. Estas decisiones se toman a puerta cerrada en el edificio del Consejo, a menudo en sesiones que duran toda la noche y que no están abiertas al público; además se proporciona una escasa o nula justificación cuando se establecen límites demasiado altos. En 2016, Transparency International investigó la toma de decisiones del Consejo11 sobre los límites de captura y recomendó notables mejoras, de las cuales muy pocas se han materializado.
En mayo de 2019, el Defensor del Pueblo Europeo —el organismo independiente e imparcial que pide cuentas a las instituciones y agencias de la UE—anunció una investigación12 sobre la falta de transparencia asociada con las «famosas reuniones nocturnas» de los ministros para acordar los límites de pesca. Tras hacer recomendaciones para mejorar la transparencia del proceso para decidir los límites de captura, el Defensor del Pueblo finalmente confirmó un hallazgo de mala administración13 en abril de 2020 y expresó su decepción por el incumplimiento de una ley democrática clave por parte del proceso de toma de decisiones del Consejo.
Razones para acabar con la sobrepesca
A pesar de estos obstáculos y de haber incumplido el plazo de 2020, todas las partes deben seguir trabajando para cumplir con los requisitos de la PPC. Contar con una gestión pesquera sostenible es bueno para las poblaciones de peces, el medio marino, el empleo, la rentabilidad del sector, la seguridad alimentaria y los consumidores. Los encargados de la toma de decisiones de la UE tenían la obligación legal de acabar con la sobrepesca y cuentan con las herramientas para lograrlo. No es demasiado tarde, pero tienen que hacer caso a la ciencia para proteger las poblaciones de peces de Europa para las próximas generaciones.
Notas finales
- Unión Europea, «Reglamento (UE) n.° 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre la política pesquera común, por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.° 1954/2003 y (CE) n.° 1224/2009 del Consejo, y se derogan los Reglamentos (CE) n.° 2371/2002 y (CE) n.° 639/2004 del Consejo y la Decisión 2004/585/CE del Consejo», Diario Oficial de la Unión Europea L 354, 28.12.2013 (2013): 22-61, http://data.europa.eu/eli/reg/2013/1380/oj.
- BBC, «Brexit: UK Leaves the European Union», 1 de febrero de 2020, https://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-51333314.
- R. Doering et al., «Investigación para la Comisión PECH – Política pesquera común y Brexit» (2017), http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/601981/IPOL_STU%282017%29601981_EN.pdf.
- Comisión Europea, «Mediterranean Sea», acceso el 1 de julio de 2020, https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/mediterranean_en.
- The Pew Charitable Trusts, «Analysis of Fisheries Council Agreement on Fishing Opportunities in the North-East Atlantic for 2020» (2020), https://www.pewtrusts.org/-/media/assets/2020/05/080520_analysis_of_fisheries_council_agreement_on_fishing_opportunities_in_the_nea_for_2020.pdf?la=en&hash=BC14BCD5CD129EF3BD6759654F896C7E7C4F2F50.
- Unión Europea, «Reglamento (UE) N.º 1380/2013».
- ICES, «Advice Basis». En «informe del Comité asesor del ICES, 2019. ICES Advice 2019, Sección 1.2» (2019), https://www.ices.dk/sites/pub/Publication%20Reports/Advice/2019/2019/Introduction_to_advice_2019.pdf.
- Comité Científico, Técnico y Económico de Pesca, «Supervisión de la ejecución de la Política Pesquera Común (STECF-Adhoc-20-01)» (2020), https://stecf.jrc.ec.europa.eu/documents/43805/55543/STECF+20-01+adhoc+-+CFP+monitoring.pdf/48236157-f020-4494bb93-5fe894630dcd.
- Poseidon Aquatic Resource Management Ltd., «Taking Stock – Progress Towards Ending Overfishing in the EU» (2017), https://www.consult-poseidon.com/fishery-reports/Poseidon_Taking_Stock_2017.pdf.
- Comisión Europea, «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo: Hacia una pesca más sostenible en la UE: Situación actual y orientaciones para 2021» COM/2020/248 final (2020), https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2020:248:FIN.
- Y. Bendel, «Overfishing in the Darkness» (Transparency International, 2016), https://transparency.eu/wp-content/uploads/2016/10/2109-2016-Fishing-report-web.pdf.
- El Defensor del Pueblo Europeo, boletín informativo «Ombudsman Triple Investigation: Opaque National Government EU Decision Making», 13 de mayo de 2019, https://www.ombudsman.europa.eu/en/press-release/en/109910.
- El Defensor del Pueblo Europeo, boletín informativo «Council Fails to Accept Ombudsman’s Recommendation for Transparency in EU Fishing Quota Decision-Making Process», abril de 2020, https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/54526?utm_source=some_EO&utm_medium=tw_organic&utm_campaign=fishingquotas.