Para mejorar la ordenación pesquera y proteger los ecosistemas, los responsables políticos deben plantear preguntas más adecuadas

Resumen

Las recomendaciones científicas adecuadas son el combustible que pone en marcha el motor de la ordenación pesquera. Cuando los gestores quieren desarrollar políticas exhaustivas a largo plazo para adoptar medidas como los límites de capturas o las restricciones de las artes de pesca, plantean preguntas relacionadas con sus objetivos políticos que los científicos se esfuerzan por responder. Cuanto más ambiciosa es la pregunta, más trascendentales son las recomendaciones.

Sin embargo, tradicionalmente los gestores han formulado preguntas concretas que guían a los científicos a aportar pruebas centradas únicamente en poblaciones de peces y capturas individuales. Y, puesto que las recomendaciones científicas ponen en marcha las políticas, las preguntas cortoplacistas tienden a producir una gestión limitada que no aborda adecuadamente la salud de los océanos a largo plazo y no está en consonancia con el creciente conjunto de tratados, marcos y otras obligaciones internacionales.

Con tratados internacionales —como el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre Poblaciones de Peces (UNFSA, por sus siglas en inglés), el Marco Mundial de Biodiversidad de Kunming-Montreal (GBF, por sus siglas en inglés) y el Tratado de Altamar de las Naciones Unidas— que obligan a los gestores pesqueros a adoptar un enfoque más amplio del ecosistema para la explotación de la fauna marina y a dejar de gestionar las pesquerías únicamente en función de su rendimiento, la necesidad de recomendaciones científicas más sólidas y amplias nunca había sido mayor.¹ La ordenación pesquera basada en ecosistemas (EBFM, por sus siglas en inglés) sitúa la biodiversidad en el centro de la gobernanza de las pesquerías, lo que exige a los gestores que tengan en cuenta las interacciones entre las especies (por ejemplo, cómo la pesca de una especie puede mermar el alimento de otra) y que adapten dinámicamente las prácticas pesqueras en respuesta a los cambios medioambientales previstos u observados. Satisfacer estas obligaciones dependerá de recomendaciones científicas que aborden estas consideraciones más amplias.

Por suerte, dado que los gestores inician y controlan el proceso de las recomendaciones científicas (eligen los objetivos políticos, las especies, las zonas o las pesquerías a las que se aplicarán las solicitudes, así como el nivel de confianza o riesgo preferido), tienen el poder de mejorarlo, al igual que las prácticas de gestión en las que se basa. Las organizaciones regionales de ordenación pesquera (OROP) y otras instituciones multiestatales de toma de decisiones en materia de pesquería suelen disponer de capacidades específicas y de la posibilidad de recurrir a científicos líderes a nivel mundial para gestionar los procesos de asesoramiento científico y empezar a encargar directrices científicas más exhaustivas.

Los gestores pesqueros internacionales deberían acelerar el impulso hacia el EBFM planteando a sus asesores científicos preguntas ambiciosas y centradas en el ecosistema que, además, tengan en cuenta múltiples objetivos de las políticas de uso sostenible y conservación. A la hora de solicitar asesoramiento, deben establecer un ámbito amplio que cubra, por ejemplo, la salud de las poblaciones de las especies con y sin fines comerciales, la integridad de los hábitats y las relaciones entre las condiciones oceanográficas y la distribución y abundancia de las poblaciones objetivo.

En este informe se exponen tres pasos concretos para solicitar recomendaciones de forma eficaz —preparación, inicio y formulación— y se incluye una lista de verificación fácil de usar que los legisladores pueden seguir para completar los pasos, así como cinco casos prácticos relevantes. Cabe destacar que los gestores que aún no hayan adoptado un enfoque ecosistémico pueden seguir estos pasos de inmediato tanto para desarrollar solicitudes de recomendaciones tradicionales más eficaces como para posicionarse mejor de cara a recibir directrices científicas más amplias, que necesitarán a medida que avancen hacia el EBFM.

Preparación: Diseño del proceso de solicitud

Para recibir recomendaciones científicas exhaustivas que puedan servir de base a prácticas de gestión más sólidas, las solicitudes realizadas a los científicos deben elaborarse siguiendo un proceso sólido y transparente que incluya ciertas prácticas estándar, pero que también pueda adaptarse al contexto específico de cada consulta. De este modo, se garantiza que las partes interesadas participen adecuadamente y que las decisiones queden documentadas con claridad. Los elementos clave que deben formar parte de todo proceso de solicitud son:

• Foro líder: a la hora de desarrollar un proceso de solicitud, los gestores deben identificar en primer lugar —o, crear si es necesario— la entidad más adecuada para iniciar y supervisar la solicitud. Los grupos de diálogo entre gestores y científicos son ideales, aunque otros organismos o agencias también pueden desempeñar esta función con eficacia.² Además, para solicitar las recomendaciones científicas necesarias para implementar el EBFM puede que sea necesario establecer grupos de trabajo complementarios centrados en los ecosistemas o comités subsidiarios en los organismos de ordenación pesquera multilaterales.³
• Documentación abierta: una vez designado el foro líder, este debe comenzar su labor estableciendo mecanismos, como plantillas normalizadas y protocolos de almacenamiento, para registrar íntegramente y compartir con transparencia todas las comunicaciones, reuniones y decisiones relacionadas con la solicitud con las partes interesadas.
• Enlace multilateral: en el caso de las pesquerías internacionales compartidas, las solicitudes de recomendación requieren el apoyo y la participación activa de todos los Estados afectados. Esto es especialmente importante en regiones como el Atlántico nororiental, donde existen varios acuerdos pesqueros bilaterales, trilaterales y multilaterales/OROP que operan en la misma cuenca oceánica y crean un mosaico superpuesto de regímenes de gobernanza. En estos casos, todos los procesos de solicitud deben elaborarlos y revisarlos en conjunto todos los gestores pertinentes para reflejar las políticas medioambientales y pesqueras nacionales de todos los Estados implicados.
• Inclusión de las partes interesadas: el grado de participación de las partes interesadas debe adaptarse a cada proceso de solicitud. Los organismos de la industria pesquera, las empresas de la cadena de suministro de pescados y mariscos, las organizaciones no gubernamentales y otras partes interesadas pueden desempeñar un papel fundamental en la elaboración de una solicitud. La incorporación de estas y otras perspectivas y formas de conocimiento en el proceso de formulación de solicitudes mejora la credibilidad, la relevancia y la legitimidad de las recomendaciones científicas y las decisiones políticas relacionadas.⁴ Por ejemplo, solicitar asesoramiento sobre un ecosistema o grupos de especies puede implicar la aportación de múltiples partes interesadas con experiencia en ese ecosistema o conocimientos sobre especies concretas o tendencias ecológicas y sociales más amplias.
  
  Sin embargo, es importante que la inclusión de las partes interesadas no se limite a la formulación de la solicitud. Las partes interesadas pueden tener distintos puntos de vista y prioridades respecto a una pesquería o ecosistema y, para garantizar que se tengan en cuenta sus preocupaciones, el foro líder debe diseñar procesos transparentes y coherentes sobre cómo y cuándo las partes interesadas aportan su opinión (lo ideal es que haya varias oportunidades) y cómo se incorpora su valoración a la solicitud y se concilia con las obligaciones políticas. Además, cuando un proceso de solicitud requiera modelos o simulaciones complejos, puede que el foro líder tenga que hacer partícipes a las partes interesadas antes de que se desarrollen esos modelos para asegurarse de que todos los grupos afectados comprenden los resultados y las limitaciones.⁵

Iniciación: Definición del alcance

Una vez diseñado un proceso sólido, los gestores deben empezar a desarrollar la solicitud específica indicando su alcance. El alcance debe reflejar el hecho de que, cada vez más, la ordenación pesquera contribuye a una serie de objetivos globales que exigen acciones que tengan en cuenta la conservación de la biodiversidad y los objetivos sociales, y que adopten un enfoque ecosistémico en lugar del enfoque tradicional basado en el rendimiento de una sola especie.

• Obligaciones nacionales e internacionales: las recomendaciones científicas son fundamentales para ampliar la ordenación pesquera más allá de los meros enfoques basados en el rendimiento. Así pues, el alcance de cada solicitud debe detallar todos los compromisos de alto nivel que surjan de los tratados, marcos multilaterales, leyes de conservación, leyes de uso sostenible y otros mandatos políticos y legislativos relevantes a los que los gestores esperen que contribuya el asesoramiento resultante. Por ejemplo, si se pretende que las directrices científicas contribuyan a ampliar o mejorar las protecciones del espacio, como las descritas en la Meta 3 del Marco Mundial de la Diversidad Biológica del Convenio de la Organización de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica, o a preservar las especies objetivo y no objetivo, como se establece en el artículo 5 del Acuerdo de las Naciones Unidas sobre Poblaciones de Peces.⁶
• Elementos centrales: el alcance debe estipular todas las especies, grupos ecológicos y consideraciones ecosistémicas que deben abordarse en las recomendaciones científicas. La especificidad y la exhaustividad pueden ayudar a garantizar que los científicos concentren su investigación en estos elementos clave y que los gestores no malinterpreten o ignoren las recomendaciones. Esto es especialmente importante en el caso de solicitudes cuyo objetivo es apoyar un enfoque de EBFM, ya que centrarse en una sola especie objetivo sin hacer referencia, por ejemplo, a sus predadores, es probable que proporcione recomendaciones demasiado específicas para apoyar la toma de decisiones a nivel de ecosistema.
  
  Establecer un ámbito ecosistémico exhaustivo y detallado puede significar que las solicitudes busquen recomendaciones sobre cómo restaurar o mantener las poblaciones de múltiples especies (incluidas las que no son objeto de comercio) o cómo preservar la salud de los hábitats marinos. Un ámbito ecosistémico requiere amplias consultas, como solicitar a los científicos que analicen qué régimen de ordenación podría alcanzar mejor un objetivo ecológico en las cuencas marinas o que cuantifiquen las contrapartidas entre preservar la salud del hábitat y mantener pesquerías económicamente viables.⁷

Formulación: Borrador de términos de referencia

La fase final de la elaboración de una solicitud consiste en definir el contexto, las tareas específicas y las expectativas de gestión en un documento de términos de referencia (ToR, por sus siglas en inglés). En el ToR se debe indicar claramente la intención y el impulso político subyacentes a la solicitud para ayudar a los científicos a desarrollar recomendaciones útiles, someter a prueba una serie de objetivos (incluidas las contrapartidas entre ellos) e incluir los parámetros y la información adecuados.

• Establecimiento de objetivos: el paso más importante a la hora de elaborar un borrador de los ToR de una solicitud es acordar los objetivos de gestión en los que se basarán las recomendaciones. Estos pueden basarse en políticas o marcos existentes o pueden ser completamente nuevos. Establecer objetivos consensuados también es un precursor clave para la consecución del EBFM, en parte porque el conjunto de posibles resultados deseados en un enfoque ecosistémico es mucho más amplio que en la gestión tradicional.⁸ Por ejemplo, mientras que la ordenación de una sola especie se rige por objetivos bien definidos, como el rendimiento máximo sostenible (la mayor captura que puede obtenerse de una población de peces durante un periodo indefinido), los marcos de EBFM, en cambio, tienden a establecer objetivos menos específicos y permiten a los gestores perseguir parámetros intermedios a lo largo el camino para alcanzar dichos objetivos. Por lo tanto, para solicitar recomendaciones científicas que puedan respaldar con eficacia el EBFM, los gestores deben definir objetivos medibles para la comprobación, modelización y evaluación al elaborar los ToR.
• Medición de objetivos: para garantizar que los ToR sean lo suficiente precisos como para ofrecer recomendaciones pertinentes para el EBFM, el foro líder debe definir el conjunto de indicadores, parámetros y criterios de rendimiento con los que los científicos pueden juzgar los objetivos de gestión. Esto puede significar colaborar con asesores científicos para aclarar qué indicadores deben evaluarse, como los cambios en los niveles potenciales de capturas para preservar el consumo de especies de presa por parte de los depredadores o cómo la introducción de medidas espaciotemporales podría cambiar los patrones de la actividad pesquera.⁹ Para que los objetivos y las métricas asociadas estén bien establecidos, los gestores deben indicar los valores o intervalos que necesitan alcanzar; por ejemplo, mantener una biomasa específica de una población o seleccionar los puntos de referencia de mortalidad por pesca.

  La comprobación de los objetivos a nivel de ecosistema y sus indicadores puede requerir modelos informáticos que simulen estados o escenarios futuros y comparen diversas condiciones ecológicas y de gestión. Teniendo esto en cuenta, los gestores deben aprovechar el creciente uso por parte de los científicos de la información y los modelos de los ecosistemas con herramientas de comprobación objetivas como la evaluación estrategia de ordenación (MSE, por sus siglas en inglés) —un marco para la toma de decisiones basado en la ciencia que evalúa el rendimiento de un plan de gestión en una serie de escenarios— y, en concreto, solicitar el uso de dichas herramientas en los ToR de solicitud cuando proceda.¹⁰

• Plan de implementación: los gestores deben indicar en los ToR cómo se utilizarán las recomendaciones. Aunque las políticas o las acciones de ordenación solo pueden diseñarse en su totalidad una vez recibidas las recomendaciones, los gestores deben establecer (al menos en términos generales) las acciones que prevén implementar y las condiciones en las que lo van a hacer. Esto ayudará a conseguir el apoyo de las partes interesadas y permitirá una mayor transparencia en cuanto a si la solicitud ha servido de base para una acción de ordenación y cómo lo ha hecho.

Lista de verificación para quienes solicitan recomendaciones

Estos tres pasos para solicitar recomendaciones científicas —preparación, iniciación y formulación— pueden ayudar a los gestores pesqueros internacionales a tomar decisiones basadas en pruebas, demostrar su responsabilidad con las partes interesadas y avanzar hacia el EBFM. La siguiente lista de verificación (Figura 1) puede ayudar a los gestores a implementar con eficacia los tres pasos como práctica estándar para las solicitudes científicas. La lista de verificación se aplica a cualquier proceso internacional de ordenación pesquera. Es importante destacar que, a pesar de presentarse de forma lineal, la lista de verificación no debe entenderse como la definición de un procedimiento rígido. En la práctica, los gestores y las partes interesadas emprenderían estas acciones en distintos órdenes o incluso simultáneamente, según sus necesidades.

Además, en la Tabla 1 se indican cinco casos prácticos recientes de solicitud de recomendaciones científicas y se evalúan en relación con la lista de verificación. Estos ejemplos incluyen una solicitud unilateral realizada por la Unión Europea y cuatro solicitudes de organismos de gestión multilaterales, tres de los cuales son OROP. Aunque ninguno de los ejemplos cumple todos los pasos de la lista de verificación, la solicitud de la hoja de ruta del enfoque ecosistémico por parte de la Organización de Pesca del Atlántico Noroeste (NAFO, por sus siglas en inglés) y la solicitud unilateral de la UE sobre los hábitats del fondo marino son las más sólidas, ya que ambas incorporan objetivos claros y un amplio alcance. Por el contrario, la solicitud de la UE, Noruega y el Reino Unido sobre el arenque es la que cumple menos pasos de la lista de verificación, su consideración de las obligaciones internacionales es mínima y ofrece escasas oportunidades para que las partes interesadas aporten información. Los casos prácticos demuestran que la aplicación flexible de la lista de verificación puede ayudar a los gestores a maximizar cualquier solicitud.

Aunque la lista de verificación y los casos prácticos son primordiales para las solicitudes que apoyan explícitamente la implementación del EBFM, son aplicables a cualquier solicitud de recomendaciones científicas. También pueden ayudar a los gestores que aún se rigen por un modelo tradicional a tener más en cuenta los factores del ecosistema.