Las actividades de la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR) socavan los esfuerzos para gestionar las pesquerías de manera sostenible y pueden infligir daños graves y a veces no evidentes a las poblaciones de peces y a otros ecosistemas y vida marinos. Son perjudiciales para las comunidades humanas que dependen de la productividad del mar para la supervivencia y el bienestar, y significan un daño para la economía global en general.1
Los Estados de pabellón juegan un rol fundamental en la lucha contra la pesca INDNR, ya que tienen la responsabilidad y la autoridad para controlar a los buques que tienen derecho a portar su bandera. Este control conlleva el derecho y la responsabilidad por parte del Estado de pabellón de reunir las obligaciones y compromisos internacionales dentro de un marco de normas y procesos que regirán sus buques dondequiera que operen. En la zona de altamar,2 que constituye casi dos tercios de los océanos del mundo, dicha supervisión incluye asegurarse de que sus buques no participen de actividades de pesca que socaven la protección del entorno marino y la conservación y gestión de las poblaciones de peces.3 En las aguas bajo la jurisdicción de los Estados costeros, los Estados de pabellón deben garantizar que sus buques respeten los derechos y obligaciones internacionales de dichos Estados costeros para gestionar sus poblaciones de peces.
Las actividades de pesca INDNR violan la legislación nacional, debilitan los esfuerzos regionales de conservación y gestión o las medidas de cooperación, o suponen fallas de responsabilidad por parte de los Estados.4 A nivel internacional, las diferencias en torno a la definición y regulación de las actividades de pesca por parte de los Estados de pabellón también pueden suscitar incoherencias en sus sistemas regulatorios. Esta realidad entorpece los esfuerzos de cooperación y coordinación y genera deficiencias de gobernanza que son explotadas por los operadores de pesca INDNR.5 Las debilidades de los procesos de verificación y recolección de datos pueden producir diversas brechas en la información que impiden que las autoridades de los Estados de pabellón puedan identificar las infracciones y a los infractores. Estas brechas acentúan las dudas sobre posibles incumplimientos de los requisitos legales y sobre las condiciones respecto de la concesión de autorizaciones, permisos o licencias;6 la existencia de fraudes;7 o la existencia y las circunstancias de operaciones no autorizadas, como el transbordo.8 En última instancia, la falta de información puede entorpecer la correcta supervisión de los buques, la identificación de infracciones y la adopción de medidas de respuesta adecuadas por parte de las autoridades de los Estados de pabellón.
La importancia del control a cargo de los Estados de pabellón en la lucha contra la pesca INDNR no debe subestimarse. Por lo tanto, resulta fundamental la adopción de marcos de normas y procesos robustos que permitan minimizar la fuga de información y refuercen el control y la cooperación de los Estados de pabellón con otros Estados, todo esto acompañado de transparencia y accesibilidad a los datos.
The Pew Charitable Trusts creó una herramienta de evaluación de rendimiento, en forma de cuestionario, para ayudar a los Estados de pabellón a luchar contra la pesca INDNR en las aguas fuera de la jurisdicción nacional. Las autoridades de los Estados de pabellón y otros usuarios independientes, como organizaciones no gubernamentales, grupos de la industria o incluso estudiantes, pueden usar dicho cuestionario para evaluar el marco regulatorio existente de un país y tener una mejor comprensión de las fortalezas y debilidades de las normas y procesos en cuestión. Luego, se pueden usar los resultados para desarrollar un plan de mejoras.
En este informe, se detallan los objetivos y los beneficios de la herramienta de evaluación, además de sus componentes y una guía para los usuarios.
El enfoque adoptado para el desarrollo del cuestionario parte de la premisa de que el marco legal nacional de un país debe determinar las normas y los procesos que condicionan la conducta de las autoridades de los Estados de pabellón y sus relaciones nacionales e internacionales con otros actores. Asimismo, este marco debe proporcionar los parámetros dentro de los cuales las personas jurídicas y físicas pueden realizar actividades como la pesca en las aguas fuera de la jurisdicción nacional, que requiere autorización y supervisión continua. La existencia y la visibilidad de procesos bien definidos y normas robustas son especialmente importantes para esclarecer las expectativas en cuanto al cumplimiento, en particular, en presencia de factores económicos capaces de socavar dicho cumplimiento, como suele ser el caso con las actividades de pesca INDNR.9
Para lograr una gobernanza efectiva de la actividad pesquera, deben existir voluntad política y recursos para financiar, respaldar y ejercer las competencias y poderes garantizados por la ley, sistemas de responsabilización eficaces y una cultura de cumplimiento. Para tener éxito en el control de la pesca INDNR, las autoridades de los Estados de pabellón deben actuar de manera sistemática con la intención de cooperar y la habilidad para coordinar los esfuerzos entre los distintos organismos públicos y las competencias complementarias. Si bien muchos de estos elementos trascienden la mera existencia y características del marco legal y regulatorio de un Estado, la capacidad de ejercer las competencias pertinentes y la calidad de las medidas tomadas dependen de la existencia de bases legales adecuadas y un marco de normas y procesos lo suficientemente completo.
El cuestionario brinda un mecanismo que le permite al Estado de pabellón identificar las normas y los procedimientos específicos que deben incluirse en el marco legal nacional que rige para todos los buques de pesca que tengan derecho a portar su bandera, cuando dicho buque opere en altamar o en las aguas bajo la jurisdicción de otros Estados. Estas normas y procedimientos se identifican mediante una serie de indicadores distribuidos en seis módulos, cada uno relativo a distintas categorías de gobernanza, como la cooperación internacional y la autorización y concesión de licencias. Hay tres tipos de categorías de indicadores que facilitan análisis adicionales y respaldan el diseño de un plan para realizar mejoras al marco legal nacional. Cada módulo puede implementarse con o sin un sistema de valoración, el cual se describe en detalle más abajo en la metodología.
Trazada a partir de diversos instrumentos y tratados internacionales, esta herramienta de evaluación de rendimiento del Estado de pabellón se ha beneficiado del asesoramiento y opiniones de varios expertos en materia de pesquerías, de derecho y de gobernanza de los océanos. Refleja los cambios resultantes de pruebas que realizaron dos contratistas en sendos Estados de pabellón y de la autoevaluación de un tercer Estado de pabellón.
La herramienta de evaluación tiene por objetivo brindar estos beneficios generales:
El cuestionario contiene listas de indicadores para orientar a los usuarios en la identificación de la existencia de normas y procesos específicos y en la asignación de puntos. Cuando no haya coincidencias para determinados indicadores, la evaluación resaltará brechas en el marco legal del Estado de pabellón. Esta herramienta puede revelar diferencias significativas en el rendimiento del Estado de pabellón entre las distintas áreas que se miden en cada módulo. Por ejemplo, un país puede obtener una puntuación alta en el módulo de Infracciones y sanciones, pero una puntuación mucho más baja en Registro y debido proceso.
Los resultados de una evaluación realizada por única vez pueden usarse para identificar el tipo de esfuerzo o respaldo que necesita un Estado de pabellón para mejorar, y las evaluaciones cíclicas permitirán realizar un mapeo de la evolución del marco legal del Estado de pabellón con el tiempo. Pew recomienda llevar a cabo evaluaciones periódicamente. Los planes y estrategias destinados a mejorar los marcos legales del Estado de pabellón deben considerarse junto con el desarrollo o la revisión de los planes de acción existentes contra la pesca INDNR, de modo que puedan identificarse y abordarse los vacíos legales y las áreas de conflicto asociadas. Al mismo tiempo, el hecho de realizar evaluaciones también es una oportunidad para refinar y mejorar el cuestionario. Pew recomienda que los usuarios independientes, así como las autoridades del Estado de pabellón que realizan autoevaluaciones, den su opinión si consideran que debería modificarse o desarrollarse alguna porción del cuestionario. Para dar su opinión, ponerse en contacto con Tahiana Fajardo Vargas escribiendo a tfajardovargas@pewtrusts.org.
Para una óptima evaluación del marco legal nacional del Estado de pabellón, los usuarios deben contar con las siguientes destrezas:
La evaluación del marco legal debe realizarse de la manera más completa posible dentro de los parámetros de cada módulo. Los usuarios deben realizar las observaciones que consideren apropiadas para asegurarse de que los resultados del cuestionario sean claros y de que se incluya cualquier aclaración o razonamiento. La evaluación debería revelar la existencia de normas y procesos legales nacionales y específicos a los que hacen referencia los indicadores, o bien las brechas donde deberían existir dichas normas y procesos. Según los criterios provistos en cada tema y tipo de indicador del módulo, el resultado de la evaluación debería proporcionar las bases para la confección de una hoja de ruta básica que sirva para respaldar las mejoras del marco regulatorio.
En caso de que usuarios independientes completen el cuestionario en lugar de las autoridades del Estado de pabellón, estas últimas deberían ser notificadas para darles la posibilidad de realizar las observaciones que consideren adecuadas respecto de cualquier vacío legal u otros problemas que se hayan identificado durante la evaluación.
Siempre que sea posible, los usuarios deben registrar nombre, fecha y tipo de documento legal u otro documento que se haya identificado (por ejemplo, leyes y regulaciones de aplicación) durante la aplicación del cuestionario, las fuentes donde se encontró y números de referencia u otra identificación relevante. Deben resaltarse los temas que se consideren problemáticos al trabajar con cualquiera de los indicadores, y deben señalarse de manera clara los indicadores afectados.
Cuando los usuarios son capaces de identificar la norma o el proceso que requiere un indicador en particular, pero resulta evidente que dicha norma o proceso no atrae puntos porque se encuentra en un documento que no es público ni vinculante, de todos modos, el usuario debe tomar nota del instrumento en cuestión y aclarar el motivo por el cual no se asignaron puntos.
El acceso a la información necesaria para realizar la evaluación es fundamental para completar esta herramienta. Es posible que los usuarios tengan problemas para identificar algunas normas o procesos que requieren los indicadores del cuestionario, en especial, en aquellos Estados donde la legislación no se difunde de manera sistemática o completa o no se puede acceder a ella fácilmente desde las plataformas en línea. En caso de que usuarios independientes completen el cuestionario, es probable que requieran asistencia por parte de las autoridades del Estado de pabellón. Dichos usuarios deben intentar hacer partícipes a los funcionarios pertinentes y notificar cuando no reciban la asistencia solicitada y los motivos correspondientes.
Se han desagregado los indicadores que contienen elementos relativos a la accesibilidad a los datos para atraer valoraciones adicionales. Por ende, es probable que obtengan un resultado más alto en la evaluación los Estados que cuenten con políticas de difusión de determinados procesos vinculantes y fácil acceso a estos. Si a los usuarios independientes se les niega el acceso a la información o si no se puede verificar la existencia de una norma o proceso que es requerido por un indicador, debe tomarse nota de esta situación y no se deben asignar puntos.
| FAO | Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura |
|---|---|
| INDNR | Pesca ilegal, no declarada y no reglamentada |
| IUB | Identificador único del buque |
| ODS | Objetivo de desarrollo sostenible |
| OMI | Organización Marítima Internacional |
| ONU | Organización de las Naciones Unidas |
| OROP | Organización regional de ordenación pesquera |
| UNCLOS | Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar |
| UNFSA | Acuerdo de las Naciones Unidas sobre Poblaciones de Peces |
| VMS | Sistema de seguimiento de buques |
| ZEE | Zona económica exclusiva |
“Autoridad” o “Autoridad competente” hace referencia a una autoridad del Estado que tiene capacidad legal para desempeñar las funciones legales, regulatorias o de gobernanza relativas a la administración de los buques de pesca, la gestión de pesquerías o el control de la pesca INDNR.
“Estado costero” hace referencia al Estado que tiene jurisdicción que deriva de su soberanía o sus derechos de soberanía sobre las aguas en donde se realizan las actividades de pesca u otras actividades de navegación asociadas.
“Conservación y gestión” hace referencia a la conservación o gestión de una o más especies de recursos marinos vivos.
“Control” hace referencia a las condiciones regulatorias y las competencias bajo las cuales deben llevarse a cabo las actividades de pesca.
“Aplicación de la ley” hace referencia a toda acción que lleve a cabo una autoridad competente para garantizar el cumplimiento o para prevenir, desalentar o sancionar el incumplimiento del marco legal y regulatorio vigente o de las medidas que tomen las organizaciones regionales de pesca (OROP), si corresponde, en lo referente a las actividades de pesca.
“Pesca”, “actividades de pesca”, “operaciones de pesca” y “pescar” hacen referencia a cualquier método empleado para buscar peces con la intención de capturarlos; el acto de capturar peces, independientemente de los métodos empleados; y cualquier actividad auxiliar o complementaria, como el empleo de artes de pesca, atracción, localización, recolección, clasificación, descarte, procesamiento, envasado, conservación a bordo, congelamiento, transbordo, retención o asistencia a buques de pesca, transporte y desembarque.
“Autorización de pesca” o “autorización” hace referencia a un derecho otorgado por una autoridad competente para llevar a cabo actividades de pesca en las aguas fuera de la jurisdicción nacional del Estado de pabellón.
“Licencia de pesca” o “licencia” hace referencia a un documento oficial en virtud del cual se confiere a un buque el derecho, en función del marco legal nacional, de llevar a cabo actividades de pesca y se establecen requisitos relativos a la identificación, las características técnicas y la adecuación del buque, y a las condiciones bajo las cuales deben realizarse dichas actividades. El término “licencia” se considera que incluye cualquier tipo de permiso otorgado para llevar a cabo actividades de pesca.
“Buque de pesca” o “buque” hace referencia a todo buque que se utilice o se pretenda utilizar o equipar para pescar o realizar actividades de pesca u operaciones de pesca.
“Estado de pabellón” hace referencia a cualquier Estado en el que esté registrado el buque.10
“Infracción” hace referencia a la violación de una o más condiciones establecidas en una autorización, licencia o permiso de pesca o a la violación de las leyes o regulaciones vigentes.
“Inspección” hace referencia al análisis, ya sea en el mar o en el puerto, que lleva adelante una autoridad competente o sus agentes, de acuerdo con el marco legal nacional del Estado de pabellón, las medidas de una OROP o un esquema regional o internacional pertinente con el que el Estado de pabellón acordó cumplir.
“Investigación” hace referencia a la indagación formal que realiza una autoridad competente en respuesta a acusaciones de actividades de pesca INDNR.
“Pesca INDNR” (pesca ilegal, no declarada y no reglamentada) hace referencia a las actividades establecidas en el párrafo 3 del Plan de acción internacional para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada de FAO de 2001.11
“Seguimiento” hace referencia al requisito continuo de medir la actividad de pesca y el rendimiento de los recursos. “Operador” hace referencia a una persona que, independientemente de la titularidad del buque, está a cargo de la logística y la gestión de este.
“Persona” hace referencia a toda persona física o entidad jurídica que tenga derechos y obligaciones en virtud del marco legal nacional.
“Organización regional de Organización regional de ordenación pesquera” u “OROP” hace referencia a una organización o acuerdo de pesca intergubernamental que tiene el mandato de establecer la conservación de pesquerías y medidas de gestión.
“Vigilancia” hace referencia a la observación de las actividades de pesca que se requiere para mantener el cumplimiento de las normas de control vigentes.
“Transbordo” hace referencia a la transferencia de peces o productos de pesquería, incluidas las acciones de carga y descarga, y cualquier acción previa o posterior, que se da entre dos buques, independientemente de las características del buque.
“Identificador único del buque” o “IUB” hace referencia a un número único que se asigna de manera permanente a un buque. A menos que se especifique otra cosa, las referencias al IUB incluyen el número único que asigna la Organización Marítima Internacional (OMI) a un buque.
“Sistema de seguimiento de buques” o “VMS” hace referencia a un sistema de seguimiento o vigilancia a bordo a prueba de manipulaciones que puede transmitir la identificación, ubicación, posición, curso, patrón operativo, velocidad, fecha y hora del buque por satélite, radio u otros medios a la autoridad pertinente del Estado de pabellón.
Los indicadores del cuestionario se desarrollaron a partir de un amplio número de disposiciones establecidas en los siguientes tratados internacionales e instrumentos no vinculantes:
Para acceder al cuestionario completo de la evaluación de desempeño, por favor descargue el documento PDF.
Los módulos del cuestionario abarcan las siguientes áreas:
Registro y debido proceso. Los indicadores de este módulo abarcan el alcance en virtud del cual la legislación del Estado de pabellón establece los procedimientos adecuados para el registro de los buques de pesca y para la compilación, el registro y la divulgación de la información a las autoridades pertinentes que se requiere para la supervisión eficaz de la actividad de pesca.
Autorización y concesión de licencias. Los indicadores de este módulo trazan las tareas de preparación y verificación que deben cumplir las autoridades del Estado de pabellón como parte de la autorización de buques de pesca en aguas distantes, además de la información que está incluida en la documentación de la autorización o el permiso o licencia y demás tareas y procesos asociados.
Notificación de captura y operaciones. Los indicadores de este módulo abarcan las tareas que estarían comprometidas a realizar las personas o compañías con respecto a la recolección y notificación de los datos sobre la captura y las operaciones.
Seguimiento, control y vigilancia. Los indicadores de este módulo trazan las tareas y los procesos por medio de los cuales las autoridades del Estado de pabellón garantizan el cumplimiento legal por parte de las personas responsables de las operaciones de pesca. Abarcan el seguimiento de los buques de pesca, las operaciones de pesca y captura, además de inspecciones y recolección de evidencia.
Infracciones y sanciones. Estos indicadores abarcan los elementos básicos que deben incluirse en el marco nacional con respecto a infracciones y sanciones para garantizar la disuasión de violaciones en el futuro.
Cooperación internacional. Estos indicadores abarcan los procesos clave cuyo objetivo es garantizar la interacción y la divulgación de información entre otros Estados y organizaciones internacionales pertinentes.
El cuestionario incluye un sistema de valoración basado en puntos que se diseñó no solo para recompensar la transparencia en los procedimientos y la accesibilidad a la información, sino para promover la seguridad jurídica. En consecuencia, solo se valoran las normas vinculantes y públicas a nivel nacional asociadas con los indicadores. Los usuarios deben tomar nota de la existencia de normas y procesos no vinculantes o no públicos, pero no deben asignar puntos como parte de la aplicación del cuestionario.
El uso del sistema de valoración es opcional en todos los módulos, y no se recomienda en el módulo de cooperación internacional. Es probable que la práctica estatal en las áreas que abarcan los indicadores de este módulo incluya una gran cantidad de procesos y prácticas no vinculantes o no públicos. Si bien los procesos no vinculantes pueden jugar un rol en la gobernanza cooperativa, no cumplen con los criterios de seguridad y transparencia jurídica que se requieren para activar la asignación de puntos como parte del método de aplicación del cuestionario.
Cuando los usuarios incluyan el sistema de valoración como parte de la evaluación, deben cumplir estas normas:
Cada indicador está asociado a una medida de valoración que se denomina “punto”. Los puntos son acumulativos en cada módulo. La valoración se distribuye en cada módulo en función de tres tipos de indicadores funcionales. Esta clasificación permite comprender mejor las fortalezas y debilidades de los marcos regulatorios que se evalúan. Además, esta clasificación adicional brinda otra capa de análisis, ya que resalta el tipo de indicadores que están presentes o ausentes en un módulo o entre varios módulos y supone una hoja de ruta básica para implementar mejoras al marco regulatorio del Estado de pabellón en el futuro.
Cada indicador regular que pertenece a cualquiera de estos tres tipos atrae un punto (1,0) cuando se verifica la existencia de la norma, proceso o estándar al que se refiere dicho indicador.
Los indicadores complejos relacionados con la transparencia de la compilación de datos y los procesos de divulgación de la información se desagregaron para permitir que los elementos de cada indicador atraigan medio punto adicional (0,5). Esta valoración adicional es un indicio de la importancia que tienen los estándares de transparencia de la recolección, visibilidad y divulgación de los datos como parte de la evaluación.
Aunque el cuestionario está compuesto por indicadores que están diseñados para permitir la evaluación del marco regulatorio del Estado de pabellón, en particular, de las normas y procesos que pueden mejorar la transparencia, no se extiende a otros factores que también pueden ser importantes para controlar la pesca INDNR en las aguas fuera de la jurisdicción nacional.
Para garantizar la objetividad y la generalidad que forman parte de los objetivos del cuestionario, fue necesario delimitar su alcance: No contiene indicadores específicos para una región, ni otros indicadores que puedan favorecer a los Estados más desarrollados. Tampoco se extiende a las consideraciones de cumplimiento y aplicación del marco legal, el diseño institucional, la actividad científica, el desarrollo ni la dotación de recursos. Tampoco se incluye la evaluación comparativa y funcional de las sanciones económicas, más allá del umbral de referencia en virtud del cual las sanciones deben ser suficientes como para privar a los infractores de las ganancias obtenidas de la pesca INDNR.
Si bien el cuestionario tiene en cuenta criterios de objetividad y generalidad, aun así, es posible que los Estados menos desarrollados que tienen limitaciones en cuanto a capacidades legales y regulatorias obtengan puntuaciones más bajas en el cuestionario. Este hecho pone de manifiesto la necesidad que tienen estos Estados de asistencia técnica y apoyo al fomento de su capacidad legal. Por último, el cuestionario no abarca las actividades no relacionadas con la pesca que operan en sinergia con la pesca INDNR. Por ejemplo, algunos delitos nacionales o transnacionales, abusos a los derechos de los trabajadores o violaciones de los derechos humanos. También se excluyen las áreas no operativas, como el control de las capacidades por medio de subvenciones y otros estímulos financieros.