A pesar de la sobrepesca que existe en todo el mundo, los Gobiernos les pagan a sus sectores pesqueros US$35.000 millones cada año, de los cuales más de US$22.000 millones son “subvenciones dañinas”1 o subvenciones que permiten que los buques se desplacen más lejos, permanezcan más tiempo en el mar y capturen más de lo habitual. Todo esto provoca un agotamiento de las poblaciones de peces por debajo de los niveles sostenibles. Estas subvenciones con frecuencia hacen posibles los esfuerzos de pesca en aguas distantes (DWF, por sus siglas en inglés), donde los países pescan más allá de sus propios territorios. En consecuencia, un pequeño número de naciones acaba explotando recursos en aguas de otros países y en altamar.
Para mostrar la magnitud (y la distribución espacial) de las subvenciones que sostienen la pesca en aguas distantes, The Pew Charitable Trusts encargó a los investigadores de la Universidad de California, Santa Bárbara, que desarrollaran el Atlas de subvenciones a la pesca en aguas distantes, una herramienta en línea interactiva para conocer cuál es el nivel de pesca en aguas distantes que existe actualmente y en qué lugares se lleva a cabo. Los nuevos datos que se observan en el atlas revelan que las cinco entidades políticas que proporcionan las subvenciones más dañinas a la pesca en aguas distantes de otros países son China, la Unión Europea (UE), Japón, Corea del Sur y China Taipéi. En 2018, el año más reciente para el que se encuentran disponibles datos completos, estas cinco entidades en conjunto destinaron aproximadamente US$1.500 millones en subvenciones dañinas que respaldan su actividad de pesca en aguas distantes y más de 2.000 millones de kilovatios hora de esfuerzo (las horas pasadas pescando multiplicadas por la potencia del buque, abreviado como kWh). Eso es más actividad de DWF que la que realizan conjuntamente las 130 naciones restantes que practican esta actividad pesquera (DWFN, por sus siglas en inglés).
Los miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) están negociando un acuerdo que podría reducir las subvenciones dañinas a la pesca. Este podría incluir nuevas reglas para prohibir las subvenciones dañinas a la pesca en aguas distantes fuera de la propia jurisdicción del país y en altamar. Una iniciativa de estas características protegería el océano y sus valiosos recursos, y las comunidades costeras que dependen de ellos.
La sobrepesca sigue siendo una amenaza global para quienes dependen de los recursos del océano para obtener alimento y tener seguridad laboral. Un estudio realizado por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) para la Alimentación y la Agricultura (FAO) realizado en 2020 determinó que un tercio de todas las poblaciones de peces del mundo son objeto de sobrepesca, y que otro 60 % se pesca a niveles máximamente sostenibles sin que haya lugar para una mayor actividad pesquera2. El estudio revela también que la pesca representa casi el 20 % del consumo promedio per cápita de proteína animal para 3.300 millones de personas en el mundo. En los países en desarrollo, como Bangladesh, Camboya, Gambia, Ghana, Indonesia, Sierra Leona, Sri Lanka y algunos estados insulares en desarrollo pequeños, el pescado representa más del 50 % del consumo total de proteína animal.
Las subvenciones dañinas a la pesca son un motor para la sobrepesca y el exceso de capacidad. Los Gobiernos subvencionan a sus sectores pesqueros para respaldar los buques pequeños y a los operadores, así como las operaciones de pesca industrial a gran escala. Su intención suele ser ayudar a complementar los ingresos o bajar los costos, pero solo el 19 % de los US$35.000 millones que se entregan en subvenciones anuales se destina al subsector de pesca a pequeña escala, que incluye pesquerías artesanales y de subsistencia3. Los buques del subsector a gran escala suelen usar sus pagos para desplazarse grandes distancias o permanecer más tiempo en el mar y capturar más peces de los que capturarían sin el respaldo económico. Las estimaciones más recientes sobre subvenciones globales revelan que solo siete entidades políticas proporcionan más de dos tercios (67 % o US$14.800 millones) de las subvenciones dañinas del mundo: China, Japón, la UE, Corea del Sur, Rusia, los Estados Unidos y Tailandia.
Tras reconocer el daño que las subvenciones dañinas causan al medioambiente marítimo, en 2015, en el marco del Objetivo para el Desarrollo Sostenible (ODS) 14 de las Naciones Unidas, los líderes mundiales se comprometieron a llegar a un acuerdo en la Organización Mundial del Comercio para 2020 que elimine las subvenciones a la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada, y prohíba las subvenciones que contribuyen a la sobrepesca y al exceso de capacidad. El COVID-19 causó demoras imprevistas en el proceso de negociaciones de la OMC, lo que hizo que los Gobiernos no pudieran cumplir con los plazos establecidos por el Objetivo para el Desarrollo Sostenible. No obstante, esos debates están ahora en las instancias finales, cuando los líderes mundiales realizan importantes avances hacia la concreción de un acuerdo que es necesario hace ya mucho tiempo.
La investigación de la Universidad de California, Santa Bárbara, muestra que un acuerdo de la OMC para eliminar los US$22.200 millones en subvenciones dañinas podría redundar en un aumento del 12,5 % de la biomasa de peces en todo el mundo para 20504. Esta podría ser la única gran medida colectiva que los Gobiernos pueden tomar ahora mismo para restaurar la salud de los océanos.
No todos los países informan cuántas de sus subvenciones respaldan sus esfuerzos de pesca en aguas distantes. Los investigadores que confeccionaron el atlas superaron este obstáculo usando valores estimados de subvenciones a nivel mundial destinadas al sector de pesca a gran escala y, luego, asignando esos valores a los buques de pesca en aguas distantes de manera proporcional a su esfuerzo de pesca.
El atlas utiliza datos satelitales transmitidos por sistemas de identificación automática (AIS, por sus siglas en inglés) abordo de los barcos para calcular los lugares en los que pescan la mayoría de los buques de gran escala y durante cuánto tiempo lo hacen. Todos los buques de 300 toneladas o más que se desplazan en aguas internacionales deben usar un AIS por exigencia de la Organización Marítima Internacional.
La organización sin fines de lucro Global Fishing Watch modela las transmisiones de los AIS para realizar inferencias sobre la actividad pesquera de un buque. El Atlas de subvenciones a la pesca en aguas distantes utiliza luego la información sobre los buques de Global Fishing Watch para calcular la actividad de pesca anual en unidades de kWh. Así, se pueden obtener parámetros más comparables entre buques de diferentes tipos y tamaños de aparejos.
El atlas luego estima las subvenciones dañinas destinadas a la pesca en aguas distantes calculando las subvenciones que se otorgan a la pesca a gran escala en cada Estado de pabellón (la jurisdicción bajo la cual está registrado o autorizado el buque, considerada la nacionalidad del buque). Solo se utilizaron estimaciones de subvenciones otorgadas a buques de gran escala porque estas contribuyen a la pesca en aguas distantes, y todos los datos sobre subvenciones y buques provienen de la información más reciente que data de 2018. Los desarrolladores del atlas establecieron luego una relación (en $USD/kWh) para cada Estado de pabellón en función de cuánto dinero destina a sus subvenciones y durante cuánto tiempo sus buques pescan en aguas distantes. Mediante el uso de estas relaciones, el atlas muestra los índices de actividad pesquera subvencionada en aguas de otros países, conocidas también como zonas económicas exclusivas (ZEE), y en altamar (el océano que se encuentra más allá de la ZEE de un país determinado), así como la distribución geográfica de esa actividad.
El atlas revela que las cinco entidades políticas principales que utilizan las subvenciones más dañinas a la pesca en aguas distantes de otros países son China, la UE, Japón, Corea del Sur y China Taipéi. (Consultar la tabla 1). En conjunto, destinaron más de un total de US$1.500 millones a subvenciones dañinas a la pesca en aguas distantes en 2018 (el año más reciente para el cual existen datos disponibles) y más de 2.000 millones de kWh de acción colectiva, y usaron más de 6.700 buques de gran escala para pescar en las aguas de otros países. Eso es más que lo destinado por las 130 DWFN restantes, que gastaron, en 2018, en conjunto, unos 1.900 millones de kWh en la pesca a larga distancia en las aguas de otros países.
Tabla 1
Estos Gobiernos también están entre los principales proveedores de subvenciones dañinas
| Gobierno | Subvenciones dañinas (en millones de dólares) | Esfuerzo pesquero (en miles de horas) | Esfuerzo pesquero (en millones de kWh) | Cantidad de buques |
|---|---|---|---|---|
| China | 629 | 962 | 579 | 4,615 |
| UE | 279 | 581 | 529 | 964 |
| Japón | 240 | 207 | 173 | 221 |
| Corea del Sur | 217 | 135 | 157 | 333 |
| China Taipéi | 175 | 665 | 590 | 634 |
| Total | $1,540 | 2,550 | 2,030 | 6,767 |
Fuente: K.D. Millage et al., “Distant-Water Fishing Subsidy Atlas” (Atlas de subvenciones a la pesca en aguas distantes), visitado el 25 de febrero de 2022, http://www.dwfsubsidyatlas.org
Nota: Algunas cifras de este resumen han sido objeto de redondeos.
© 2022 The Pew Charitable Trusts
La mayoría de los Gobiernos que se involucran en la pesca en aguas distantes con más subvenciones (Tabla 1) también están entre las entidades políticas que proporcionan más de dos terceras partes de las subvenciones dañinas a la pesca a nivel global. Y cuatro de los cinco principales Gobiernos que practican la pesca en aguas distantes están en Asia, una región que domina la producción pesquera, conocida también como producción de captura marina a nivel mundial. Según los datos más recientes, China sigue siendo el principal productor de captura en el mundo; representa aproximadamente el 15 % del total global (más que las entidades que se encuentran en segundo y tercer lugar combinadas)5. China también está primera en la lista de proveedores de subvenciones dañinas a la pesca en aguas distantes, ya que destina más del doble que la UE, el Gobierno que se encuentra en segundo lugar. Además, China tiene, por lejos, la mayor flota de buques de pesca en aguas distantes, con un total de 4.615 buques, según los cálculos realizados con los datos de Global Fishing Watch.
El atlas también muestra la cantidad de esfuerzo pesquero en cada una de las 19 áreas de altamar designadas por la FAO clasificadas por Estado de pabellón, cantidad total de buques, su esfuerzo y las subvenciones dañinas que se calcula que están asociadas a esa actividad pesquera. Estas mismas entidades responsables de la mayoría del esfuerzo pesquero en aguas distantes en ZEE extranjeras (China, Japón, China Taipéi, Corea del Sur y la UE) también son las que más gastan en la pesca en altamar en términos de montos de subvenciones dañinas y esfuerzo pesquero (horas puras y kWh). En conjunto, los buques de estos Gobiernos pasan más de 5 millones de horas de pesca puras (el equivalente a 624 años) en el agua al año, gracias a los más de US$3.600 millones recibidos en subvenciones dañinas. (Consulte la tabla 2).
Tabla 2
| Gobierno | Subvenciones dañinas (en millones de dólares) | Esfuerzo pesquero (en miles de horas) | Esfuerzo pesquero (en millones de kWh) | Cantidad de buques |
|---|---|---|---|---|
| China | 1,740 | 1,700 | 1,600 | 947 |
| Japan | 695 | 717 | 502 | 471 |
| Chinese Taipei | 477 | 2,250 | 1,610 | 805 |
| South Korea | 450 | 339 | 326 | 130 |
| EU | 240 | 467 | 359 | 355 |
| Total | $3,600 | 5,470 | 4,400 | 2,708 |
Fuente: K.D. Millage et al., “Distant-Water Fishing Subsidy Atlas” (Atlas de subvenciones a la pesca en aguas distantes), visitado el 25 de febrero de 2022, http://www.dwfsubsidyatlas.org
Nota: Algunas cifras de este resumen han sido objeto de redondeos.
© 2022 The Pew Charitable Trusts
A pesar de que China ocupa el primer lugar en materia de monto de subvenciones dañinas y cantidad de buques para pesca en altamar, China Taipéi tiene el récord de horas de pesca y kWh, lo que sugiere que los barcos de China Taipéi gastaron menos en subvenciones dañinas, pero pasaron más tiempo en el agua con buques más eficientes.
Un estudio de 2018 mostró que más de la mitad (54 %) de las zonas de pesca de altamar (áreas fuera de la jurisdicción de países individuales) no serían rentables sin subvenciones dañinas6. Las subvenciones al combustible (como esquemas de desgravación impositiva, pagos directos u otros mecanismos que compensan los costos de combustible para los buques) son consideradas por los especialistas en subvenciones a la pesca como las peores de todas, y comprenden el tipo más grande (22 %) del total global de subvenciones dañinas7.
El Océano Pacífico Central Oriental (Área de altamar 77 de la FAO), que se muestra en la imagen 1, es el principal receptor de pesca en aguas distantes en función de monto de subvenciones y esfuerzo total. China Taipéi es responsable de más de un cuarto (318 millones kWh) del total de 1.100 millones totales de esfuerzo, y las flotas de China reciben más de un tercio ($343 millones) del total de US$919 millones en subvenciones dañinas a la pesca en las áreas de altamar del Pacífico Central Oriental.
Las naciones en desarrollo suelen ser el objetivo de la actividad de pesca en aguas distantes. Tres de las principales ZEE que reciben la mayor cantidad de pesca en aguas distantes por monto de subvención dañina (Papúa Nueva Guinea, Micronesia y Mauritania) son naciones en desarrollo con economías pequeñas. La ONU designa a Papúa Nueva Guinea y Micronesia como estados insulares pequeños en desarrollo y a Mauritania como uno de los países menos desarrollados. Estas naciones pequeñas deben hacer frente solas a poderosas flotas extranjeras que son financiadas con subvenciones dañinas, una situación que pone en peligro el sustento y la seguridad alimentaria de las comunidades pesqueras locales.
Incluso los Gobiernos que otorgan grandes sumas en subvenciones pueden ser también el objetivo de flotas subvencionadas de gran escala de otros países y entidades. Por ejemplo, países no pertenecientes a la UE destinaron US$165 millones a subvenciones dañinas a la pesca en aguas de la UE, lo que convierte a las aguas de la UE en el cuarto receptor más grande de esfuerzo subvencionado de pesca en aguas distantes, a pesar de que la UE misma está dentro de las cinco principales entidades gubernamentales que otorgan subvenciones dañinas.
Papúa Nueva Guinea (PNG), una nación insular del Pacífico ubicada al norte de Australia, tiene un sector de pesquerías amplio y valioso que incluye grandes pesquerías de atún de aguas profundas. Los pescadores del país incluyen desde la comunidad de pesca artesanal, los operadores nacionales medianos de palangre de atún y langostino hasta las flotas internacionales de grandes redes de cerco (un tipo de pesca que implica el uso de una gran pared de red desplegada alrededor de un cardumen).
En comparación con los 70 buques de pesca con redes de cerco y palangre que llevan el pabellón de PNG, el Atlas de subvenciones a la pesca en aguas distantes mostró un total de 164 buques de pesca en aguas distantes de otros países activos en las aguas de PNG en 2018, según las estimaciones de Global Fishing Watch. Es importante tener en cuenta que la cantidad de buques extranjeros encontrados puede ser aun mayor, dado que no todos los buques cuentan con AIS. El esfuerzo de pesca en aguas distantes de los 164 buques extranjeros se calcula en más de 167 millones de kWh, respaldados por más de $251 millones en subvenciones dañinas calculadas de 13 Estados de pabellón, lo que convierte a PNG en la principal ZEE en materia de inversión de flotas extranjeras. Solo seis pabellones extranjeros conforman la vasta mayoría (más de cuatro quintos) de los buques encontrados en las aguas de PNG: Japón (46), China Taipéi (33), Filipinas (17), China (17), Corea del Sur (14) y los EE. UU. (12), y casi el total (más de US$248 millones) de subvenciones estimadas a la pesca en aguas distantes en esta área.
El Gobierno de PNG desembolsa solo US$28 millones en subvenciones al sector pesquero, un monto minúsculo comparado con las flotas extranjeras.8 El valor de mercado anual promedio en total de la pesca capturada por PNG se calcula, según la autoridad nacional de pesquerías, entre 350 millones y 400 millones de kinas de Papúa Nueva Guinea (US$101,2 millones a US$115,7 millones), pero es difícil determinar el valor real de las pesquerías artesanales. Año a año, se producen cambios significativos en el valor a causa de factores cíclicos y movimientos en el precio de los activos, en especial, en el caso del atún. Por lo tanto, incluso si este valor es una infravaloración, el monto total de subvenciones que los países destinan a la pesca en las aguas de PNG es un porcentaje sustancial del valor de todas las pesquerías en ese lugar. Esto pone de manifiesto que este esfuerzo de pesca en aguas distantes no habría sido rentable o económicamente posible sin el dinero de los contribuyentes que lo respaldan.
El atlas muestra que los buques extranjeros, ayudados por las subvenciones dañinas, pescan en la costa misma de PNG. Cuando estos buques poderosos de larga distancia invaden las costas de los países que visitan, las flotas nacionales luchan por competir contra ellas. En lugar de perpetuar el status quo, en el que los Gobiernos compiten para otorgar formas de respaldo más dañinas e insostenibles, un ambicioso acuerdo multilateral que desencadene la reforma de las subvenciones podría ayudar a nivelar las reglas de juego para los pescadores y recuperar las poblaciones de peces. Sin la existencia de este tipo de acción multilateral, los pescadores locales quedarán librados a la suerte y deberán continuar compitiendo por el acceso a las zonas de pesca que son intensamente explotadas por las flotas industriales extranjeras, y es poco probable que dichos pescadores puedan llegar alguna vez a superarlas, o llegar siquiera cerca.
La República Islámica de Mauritania, en el noroeste de África, es famosa por la gran cantidad, diversidad e importancia comercial de las pesquerías más allá de la línea costera del Océano Atlántico. Se han identificado aproximadamente 600 especies de peces en las aguas de Mauritania, de las cuales 200 pueden explotarse comercialmente. Según el año, la pesca puede ser responsable del 4 % al 10 % del producto bruto interno de Mauritania y del 35 % al 50 % de sus exportaciones9. La mayoría de los pescadores pertenecen al sector artesanal, y se calcula que el número total de pescadores es de 180.40010. Estos se desempeñan en aguas ubicadas a menos de 6 millas de la costa. Sin embargo, la flota de pesca industrial de Mauritania es responsable del 90 % de la captura nacional. A pesar de dominar la captura, el impacto del sector industrial en la creación de empleo local en el procesamiento del pescado posterior a la captura y el almacenamiento es limitado11. Por lo tanto, incluso si los buques de pesca industrial de Mauritania capturan la mayor parte del pescado del país, beneficios tales como las oportunidades de sustento no parecen llegar a las comunidades pesqueras locales.
Según el informe bienal de la Comisión Internacional para la Conservación del Atún Atlántico publicado en 2019, las flotas nacionales de gran escala de Mauritania no están destinadas al atún, lo que deja esa especie valiosa a las flotas extranjeras que pescan bajo acuerdos bilaterales y acuerdos de pesca sin licencia. Estas flotas, que conformaban un total de 47 buques atuneros en 2018, llevaron su captura a puertos extranjeros. Los buques de altamar capturaron las especies de atunes costeros como captura incidental, ya que su objetivo son los peces pelágicos pequeños (especies en cardúmenes, como arenque, sardinas y anchoas), y la pesca incidental de atún de altamar capturada por la pesca de altamar en 2018 fue de 10.107 toneladas12. En esencia, el volumen de captura realizado por las flotas mauritanas sigue siendo limitado debido a que se centran principalmente en la pesca de fondo (de crustáceos y pulpos, por ejemplo), mientras que la captura restante queda en manos de buques de larga distancia que pescan bajo diversos acuerdos de acceso.
El Atlas de subvenciones a la pesca en aguas distantes mostró un total de 135 buques extranjeros de pesca en aguas distantes en las aguas de Mauritania en 2018, según los datos suministrados por Global Fishing Watch, un esfuerzo estimado en más de 94 millones de kWh y respaldado por más de US$110 millones en subvenciones dañinas estimadas de 29 Estados de pabellón. Los buques extranjeros en la ZEE de Mauritania de estos 29 Estados de pabellón vienen de diversas partes de Europa, Asia, América Latina, el Caribe y África. De por sí, la ZEE de Mauritania reúne a los cinco principales receptores mundiales de esfuerzo de pesca en aguas distantes por monto de subvención. Mauritania también es el tercer país en la región del África subsahariana en cuanto a cantidad de buques con pabellón extranjero activos en su ZEE. El atlas muestra que solo cuatro pabellones extranjeros reúnen el 83 % de todas las subvenciones dañinas que fomentan la pesca en aguas distantes en la ZEE de Mauritania, y estos cuatro pabellones extranjeros representan el 67 % de los buques encontrados en la ZEE de Mauritania: España ($33,7 millones y 45 buques), China ($31,5 millones y 26 buques), Japón ($5,3 millones y 12 buques) e Indonesia ($21,3 millones y dos buques).
La intensidad y la concentración del esfuerzo y de las subvenciones aumentan a medida que los buques con pabellón extranjero se acercan a la costa de Mauritania. Esta situación pone al sector artesanal, que representa el grueso de los pescadores de Mauritania, en competencia directa contra barcos de pesca en aguas distantes más grandes y potentes que tienen una capacidad de pesca mucho mayor y ponen en peligro los recursos de los que dependen los pescadores pequeños para la subsistencia diaria.
La subsistencia de los pescadores y las comunidades costeras de todo el mundo se ve cada vez más amenazada a medida que disminuyen las poblaciones de peces. En muchos países en desarrollo, los pescadores locales deben competir con flotas extranjeras que, tras haber agotado las poblaciones de peces en sus propias aguas, utilizan subvenciones de sus Gobiernos para financiar una actividad pesquera frecuentemente no rentable en las ZEE de otros países y en altamar. La gestión efectiva de pesquerías al mismo tiempo fundamenta y depende de la reforma de las subvenciones: Un acuerdo multilateral de la OMC que ponga fin a las subvenciones dañinas a la pesca podría ayudar a nivelar las reglas del juego para los países en desarrollo y los pescadores de todo el mundo, y así impedir que las naciones más ricas usen fondos de los contribuyentes para respaldar la sobrepesca. En particular, la existencia de reglas estrictas que eliminen las subvenciones dañinas a la actividad de pesca en aguas distantes es fundamental para garantizar la eficacia plena de un acuerdo.
Para explorar el Atlas de subvenciones a la pesca en aguas distantes, visite http://www.dwfsubsidyatlas.org.